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对房地产调控政策的可行性分析与评价


对房地产调控政策的可行性分析与评价
2007-02-09

目前我国正在进行的对房地产业的宏观调控已持续了将近两年, 但从目前地方和国家发 布的统计数据来看,各大城市新建商品房、二手房价格依然一路高走。由此,我们不得不对 调控的政策和措施本身进行反思。 本文主要针对房地产经济政策实施的可行性分析及评价问 题,进行一些初步的探讨。

一、可行性分析:关于房地产市场的调控目标 1.供求均衡:房地产调控的目标

政府调控的目标到底是什么?是降低房价还是控制房价的上涨速度; 是抑制需求还是扩 大供给、改善供给结构;还是在不均衡的市场均衡中发现深层次的问题,建立健全城市住房 供给体制。

一般商品有较强的流动性和较短的生产周期, 能够根据价格信号迅速做出反应, 自动调 节供需状况。 而住房市场由于承载其土地位置的固定性和住房生产周期较长等特质, 对价格 信号的反应相对比较迟缓,自我调节能力本身也就比较薄弱。房价的不断上涨,应是市场供 求不均衡的必然表现。从近几年影响我国房地产市场价格的内部因素即供求方面进行分析, 不难看出, 房地产商提供的产品结构趋于高档化, 造成了近两年房地产价格统计指数的不断 上涨,从地价、建材到各项开发成本的不断走高也造成了房价的不断提高:需求市场上的投 机风气盛行, 外资的涌入, 经济的迅速发展致使资金市场上过多的流动性以及投资渠道不畅 均是导致供求失衡的直接内部因素。 一些外部因素可能会加剧供求的失衡, 比如城市建设用 地供给的有限性,政府对土地市场的垄断和对土地收益的追逐及依赖,信息的不对称,相关 利益集团的博弈等等原因。

因此, 政府调控的应该是造成现行房价变动的供求关系。 宏观调控应是政府对经济总量 即总供给与总需求的调整和控制, 并深入分析造成这种失衡的原因, 发现一些深层次的问题, 通过这种总量控制进而稳定整个社会经济周期中的房价上下波动。 2.调控目标:需求差异与调控政策

不同类型和层次的房地产需求, 对调控政策的反应程度是不同的, 调控效应及结果也因 需求而异。所以应该针对房地产市场的需求差异,制定相应的调控政策,把握好调控力度。

如果按照需求动机进行市场分割,则市场需求与调控政策的关系可简单分析如下:

对源于自身住房的消费需求, 有关调控政策在短期内会延缓这一部分需求, 形成短期的 观望和对未来的价格预期;但从长期来分析,影响不大。

对源于个人及企业的长期投资需求, 其与一个国家、 区域及地区的发展、 地区区域条件、 对未来价格的预期、银行房产贷款政策的宽松与否等因素密切相关。

对个人及企业的短期投机需求, 其对房屋价格、 银行金融及税收政策以及投资收益非常 敏感,在现有的住房供应体系中,其行为对房屋的市场价格、租金价格会产生较大的影响。

此外,房地产需求尚有长期需求和短期需求之分,本地需求与外地、国内国外需求,国 内各个不同地区需求之差异等等。 特别是地区需求差异, 由于各区域经济发展定位及在国家、 国际社会中的影响,房价存在相当大的差别。宏观调控政策要充分发挥作用,必须对房地产 市场进行分割、掌握各分割市场的需求特点并长期跟踪调研,进行统计数据分析,掌握其对 政策的反应程度,准确测算政策的效应值。在此基础上,制定相应的调控政策。

二、可行性分析:关于调控政策的特点 1.宏观调控效果的滞延性与两面性

由于“政策的作用时滞”,一般情况下,宏观调控效果的全面反应必然要在调控手段实施 后的一段时间甚至以年计算的较长时期才能完全显现, 财政政策时滞相对于货币政策要长一 些。由于滞延的客观存在,往往导致调控措施在经济形势已发生变化甚至转折、在已不需要 的情况下才发生最猛烈的作用。同时,经济政策是一把双刃剑,应用起来应该慎而又慎。正 因如此,调控政策的出台应特别强调“适时适度”,出台调控措施要多,调整差别要幅度小, 调整间隔要时间短。

货币金融政策相对灵活, 可以针对经济形势的变化适时调控, 所以也是各国常用经济调 控政策。但金融政策何时产生效果不确定,多数历时 1—2 年时间才能显现效果,效果能有 多大也很难确定。在美国,有学者研究认为自 20 世纪 80 年代以来,由金融自由化引发的 政策或环境变动对货币政策的影响无疑是巨大的, 大范围的金融自由化, 使得较自由的抵押 贷款银行和抵押贷款程序在市场上占统治地位, 利率与房地产之间的联系被明显弱化了。 紧 缩的货币政策需要通过对贷款定价、 交易费用和对房地产价格等的一系列复杂影响, 传导过 程变得较长。我国也有学者著文指出,加入 WT0 之后中国金融业的开放及其所推动的国内 金融改革深化, 已经使货币政策调控作用的接受主体发生了很大的变化。 这种变化改变了以 往单纯的金融调控格局和顺畅的调控作用机制, 从而使现行金融宏观调控方式的调控能力减 弱。据有关计算,在我国储蓄利率水平需要上调 2%、贷款利率水平需要上调 3%,利率水 平才会回到中性水平。只有到这一步,央行每加一次息才会在经济活动中得到反应。所以我 国货币金融政策的实施效果历时较长, 也更难确定和把握。 一般各国政府在面临房价上涨现 象时,都比较谨慎,多采取比较缓慢的、逐渐递进的、比较精准的方法。 2.宏观调控政策的相互协调与配合

针对市场失灵的宏观调控政策有很多种,包括我们常提及的财政政策、货币金融政策、 外汇政策、产业政策,以及各政策内部的细化政策等等。各政策出自不同的政府部门,其着 眼点、侧重点和考虑问题的角度,必然有差异,政府各决策主体出台的政策必须互相配合。 目前调控房地产行业的经济政策众多,政策之间的协调和配合必然决定和影响执行结果。

如房地产调控政策之货币金融政策, 在汇率改革没有出现大动作的前提条件下, 如果连 续加息,则不仅国际游资坐享其利,而且还可能诱使更多的国际资金进入中国,导致流动性 更加过剩。而如果不加息,则无法抑制投资过热和房价猛涨的局面,进而引发通货膨胀。这

就需要在汇率政策和货币政策之间寻找一个平衡点。

三、可行性分析:关于分析的手段和方法

目前的政策较多的是以有关部门为主的定性分析,缺乏较详细而深入的数据分析测算、 缺乏定量的政策可行性研究分析和全面论证,对执行的结果也缺乏实证分析。 1.目前的调控政策具有点状与短期性的特点,系统性的分析缺乏

我们来分析一下近期出台的涉及商品房二手交易的税费政策问题。 应该说, 健全和完善 的房地产税收制度可以在经济波动初期充分发挥财政政策的自动稳定机制, 在经济出现大幅 波动时,在行业上有区别地出台相应的政策,是可以对经济的影响进行平衡的。当房价快速 上涨是由于投机炽热造成时,完善住房转让环节的税收政策,其效果是明显的。但实际上, 2005 年国家出台的一系列房产新政,己在一定程度上抑制了投机,当政府再次面对房价的 非理性上涨时, 对以往政策的实施结果就需要进行验证和数据分析, 就需要对执行政策后的 市场需求进行详细的测算。 如果房价上涨的原因主要是因为需求增加, 尽管很大程度上是“提 前透支”的需求,再增加交易环节的税收对抑制住房需求未必很有用,反而容易转化为交易 的成本,进一步推升房价。由于只考虑到对卖方市场的限制,希望通过调整二手房交易营业 税来限制购房者的投机行为,却忽略了买方市场的购买力,制约了二手房的合理流动,从而 可能加剧了房价的上涨。

再如调控涉及到的有关土地政策, 其引起的一系列连锁反应是我们必须全面考虑的。 从 土地供应方面来看, 土地供应结构和土地储备结构都会发生变化, 这不是一个简单的住房供 应结构的改变, 而是市场运行规则的重大改变。 因为要供应更多的中低价位房和经济适用房, 必然要求提供更多的低价土地。这样,要么降低城区土地的价格,但城市土地价格是城市综 合价值的体现,降低地价不是明智的决策,也不是对社会资源的有效利用和合理配置;要么 增加郊区土地供应量,如果没有足够的郊区土地储备,就必须大量征用集体土地,但这与政 府实行最严格的土地管理政策又是矛盾的。 土地作为一种非常重要的生产要素, 在我国相对 稀缺,在城市地区尤甚。其使用效率和价值通过市场机制能够体现的更充分。大量供应中低 价位和经济适用房是一种行政干预配置资源的行为, 也会降低资源配置效率。 此类商品房供 应过多等于放低了购房门槛, 如果不考虑购买力的动态性, 而以当前的购买力为基准放低消 费市场的进入门槛,会进一步放大社会购买力,加剧资源约束与购买力的矛盾。同时,如果 大量供应郊区土地, 势必加快城市郊区化进程。 全国许多城市的城市规划和城市发展的重点 都必须调整。 2.一些调控政策的出台,缺乏科学系统的测算,对政策的结果效用也缺乏量化的分析或 目标指向

负责市场调控的主体,政府及其有关部门,面对市场失灵的复杂市场,应该把调控政策 作为一个大的项目,针对经济政策的特点,从统计调查搜集数据,建立模型进行分析,到市 场分割,确定政策的执行目标、 执行环境、 执行主体、执行机制及政策传导机制、可操作性, 执行效应,反馈评价,及至调控可能涉及到的各个层面的反应及其测算等方面,进行详细的 定性和量化实证分析;通过实验室实验、小范围区域的操作,对政策的出台、运用、实施及 可能出现的问题进行全面的分析和可行性论证。这其中,数据的分析,是进行政策是否可行

论证的重要依据。 但目前房地产领域各种房地产数据的来源和统计口径不统一、 信息不完整、 对外不完全公开,给研究造成了一定的混乱。搞房地产相关数据统计及其分析,需要花很多 时间,投入巨额资金,还要各个政府部门全力配合。进而,才可能有令人信服的数据分析和 正确的政策出台。因此,要提高政府决策的科学性、合理性和行政行为的正当性,证据的收 集、整理、分析和公布,是非常关键的。

四、可行性分析:相关方的利益博弈与协调

调控政策执行力大打折扣问题出在利益博弈上。 地方政府基于自身利益而与中央政府利 益不协调一致, 政府各部门基于自身的利益目标不同而动作不协调, 银行基于利润而乐于提 供低风险的抵押贷款,房产商融资渠道的多元化,购房者的动机各异。市场化经济中,各方 面的博弈是自然、正当和合法的。但如果在政策制定时,充分考虑到各方的利益和可能的博 弈结果, 也就是一个政策的出台要建立在利益主体充分博弈的基础上, 就能最大程度地减少 政策实施的阻力——因为政策本身已经包含了相关利益主体的利益诉求。

所以在制定政策时, 应把利益博弈前移, 即把基于利益和矛盾的博弈前移到政策制订中, 各相关利益主体在政策出台前进行充分的博弈, 制定事关多方利益主体的公共政策时, 应以 “抵制者假设”为逻辑起点:即假设各方都会抵制政策,要通过利益博弈才能使他们认同并服 从政策——而不能以“服从者假设”为起点,即假设各方都会服从上级安排。只有使各项政策 有机地协调与配合,避免冲突与矛盾,政策执行起来才会没有阻力。


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