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关于进一步优化我国政府间财政转移支付结构的思考



关于进一步优化我国政府间财政转移支付结构的思考 转移支付结构的优化应该继续沿着实现基本公共服务均等化的 方向进行,这一点毋庸置疑。但事实证明单纯依靠加大财力性转移 支付的投入力度在实践中未必有效。这启示我们对于该问题的解决 不能仅停留在单纯地扩大均等化转移支付的层次上,还应当与其他 配套性改革相结合。针对当前转移支付结构存在的问题以及理论界 对之学术主张,本文认为应当在如下几个方面进行改进与调整。 一、转移支付目标的明晰化 合理的转移支付结构应该能够反映和实现政府设定的某些目标。 世界各国转移支付的形式主要有两种:财力性转移支付和专项转移 支付。前者的目标是弥补地方财政经常性收支缺口,促进基本公共 服务水平在地区间的均等化,后者的目标是提供地区间具有外溢性 的某些公共服务项目,例如跨地区公路、水利设施等。如:2003 年 澳大利亚,德国,日本,加拿大的财力性转移支付分别是:53.0; 56.5; 77.6; 59.3; 专项转移支付分别为: 47.0; 43.5; 22.4; 40.7; 以上显示了 2003 年部分国家的财政转移支付结构状况。 中华人民共和国财政部网站对比之下,在我国的转移支付结构中, 税收返还是以既得利益为导向的,不但不能解决由于历史原因造成 的地区间基本公共服务水平差距拉大的问题,反而对缩小这一差距 起了“逆向调节”的作用;专项转移支付超出理论界定范围,几乎 涉及到地方财政支出的所有项目,明显存在着职能错位;真正以均 等化为政策目标的是财力性转移支付当中的一般性转移支付,但是 其规模和比重较之前两者并不高,而且我国的均等化仍以解决“行 政管理服务的均等化”为其首要着眼点。 因此,今后我们应当进一步明晰转移支付制度设计的主要目标和 其他目标,突出重点目标,尽量避免目标之间的相互冲突,结合各 种转移支付形式的效应,最终确立以财力性转移支付(主要是一般 性转移支付) 为主、 专项转移支付为辅的政府间财政转移支付结构。 二、转移支付结构的简化 转移支付目标的不明晰导致了我国各种转移支付形式存在交叉不 清的现象,转移支付结构太过复杂,今后应当对各项转移支付形式 加以合并与调整,简化转移支付结构。具体来讲,对于财力性转移 支付而言,其中的民族地区转移支付、调整工资转移支付、县乡奖 补转移支付等具有专项转移支付,应将其归至专项。对于专项转移 支付而言,种类庞杂,涉及面太宽,另外,相当部分的专项转移支 付没有用到规定的用途当中去,使得政府的政策意图不能有效实 施。应该一改过去的“撒胡椒面”的做法,并将专项转移支付项目 中的义务教育、公共卫生、社会保障和一般性的扶贫等支出改列为 财力性转移支付,提高一般性转移支付的比重。至于税收返还,目 前在财政部门所列的转移支付中已经找不到这一项,似乎是取消 了。但从我国转移支付的具体实践上来看,税收返还仍是存在的, 而且规模不小。目前我国已经具备了取消税收返还的条件,不能再 将其永久化和固定化,甚至扩大化。应该将这种带有浓厚旧体制色 彩且对均等化实现无益的转移支付形式纳入一般性转移支付当中, 加大财政均等化功能。 三、转移支付制度的规范化 转移支付制度的规范化主要包括两层含义: (一)从技术角度规范资金分配方法 在我国,税收返还采用“基数法” ,专项资金分配随意性较大,目 前只有一般性转移支付数额的确定采用“因素法” ,但也存在许多 问题。只有规范的资金分配方法才有利于提高资金的使用效率和保 证资金分配的公平。关于规范资金分配方法的问题,目前学术界也 已基本形成统一认识,即用“因素法”代替“基数法


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