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论失业保险制度模式创新


第 4卷第 1 期 2006 年 1 月

经 济 与 社 会 发 展 ECONOM I C AND SOCIAL DEVELOPM ENT

VOL. 4 . No . 1 JAN. 2006

论失业保险制度模式创新
蒋万庚
( 广西师范大学法商学院 , 广西 桂林 541004) [摘 要 ] 失业保险制度模式的改革 , 应赋予其新的含义 。未来的失业保险制度, 应以关注失业人员 个人能力的提高为目标, 在保障失业人员基本生活的基础上 , 加强就业激励机制, 促进失业人员再就业。 我国正处于社会结构转型的时代, 结构性失业尤为突出 , 大量失业人员的出现不可避免 , 失业保险基金的 支付压力使得相当一部分人对失业保险制度产生了怀疑。 文章驳斥了废除失业保险制度的做法, 提出了 新的构想, 即建立不同于传统的失业保险制度模式 , 强调关注保障长期失业人员的基本生活和提供再就业 服务。 [关键词 ] 失业保险 ; 雇主补偿制; 失业救助; 长期失业人员 [中图分类号 ] D922 . 182 . 3 [文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1672- 2728( 2006) 01 - 0142 - 04 院发布 国营企业职 工待业保险暂行规定 , 当时 是作为国有企业改革的配套措施之一。 1993 年发 布 国有企业职工待 业保险规定 , 这是对暂行规 定的修改与完善, 进一步扩大了失业保险的范围。 1999 年 失业保险条例 ( 下简称 条例 ) 的颁布, 标志着失业保险制度开始向法制化、 规范化发展, 对完善社会保障体系、 维护社会稳定发挥了重要作 用。由于我国正处于市场经济体制改革和产业结 构大调整时期, 大量的农村剩余劳动力流向城镇, 国有企业改革造 成大量失业人 员, 实际失 业率较 高 , 失业人员众多 , 失业保险基金严重不足, 且其他 社会保障配套制度不健全 , 使得失业保险制度的作 用难以充分发挥出来 , 使得一些学者开始对失业保 险制度持怀疑态度。当前 , 我国失业保险制度存在 以下问题: ( 一 )覆盖面窄 , 多数失业者享受 不到失业保 险金待遇。 条例 第 2 条规定失业保险覆盖范围 包括国有企业、 城镇集体企业、 外商投资企业、 城镇 私营企业以及其他城镇企业。但是在实际中, 失业 保险仅限于国有企业和城镇集体企业, 多数私营企 业和三资企业没有参加失业保险 , 大量个体企业 、

失业是市场经济条件下不可避免的社会风险, 对劳动者来说, 失业就是最大的风险, 就业是最好 的保障。失业率过高会造成诸多社会问题, 影响经 济的发展, 危及社会的稳定。在这种情况下, 解决 失业所产生的不利因素的社会机制, 即失业保险制 度就应运而生。失业保险制度的基本功能有二 : 一 是保障失业人员的基本生活 ; 二是为失业人员提供 就业帮助。一个良好的失业保险制度 , 既具有生活 保障功能, 又具有激励就业功能。现代的失业保险 制度, 应以促进人类发展、 关注个人能力的提高为 目标, 体现社会发展后社会保障制度对个人发展的 关怀。失业保险制度 , 在保障失业者基本生活的基 础上, 更应具有激励机制 , 侧重于失业者的职业培 训和再教育 , 促进失业者再就业。失业保险制度能 够维护和保障劳动者就业权、 培训权的实现, 这是 其他社会保障制度所不具备的独特功能。重新认 识失业保险制度的价值与功能, 关系到失业保险制 度的改革与创新。


我国失业保险制度的建立 , 始于 1986 年国务 [收稿日期 ] 2005- 10 - 30

[作者简介 ] 蒋万庚 ( 1974! ) , 男 , 苗族 , 广西资源人 , 广西师范大学法商学院讲师 , 硕士 , 研究方向 : 民 商法和社会保障法 。 142

乡镇企业的职工和长期居住在城镇的务工农民 , 无 法享受失业保险待遇。据资料显示, 到 2004 年底, 全国城镇登记失业率已达 4 . 3 % , 但实际上未能反 映我国失业的真实情况, 我国实际失业率远远超过 这一比例。早几年前国际劳工组织和中国劳动部 所作的联合调查显示 , 我国城镇非公开的隐性失业 率为 18 . 8 % , 农 村 为 31 % , 全国 总 体 水 平 约 为 27%
[ 1]

平 , 由省、 自治区、 直辖市人民政府确定。 #各地的具 体做法大 多 是按 当 地 社会 救 济 金额 的 120 % ~ 150 % 的标准发放保险金 , 我国目前社会救济金额 本身就比较低, 这显然难以保障失业人员的基本生 活。同样, 我国目前最低工资标准本身定位就比较 低 , 仅仅能维持劳动者的最低生活水平, 即使失业 者领取失业保险金也是难以维持其基本生活需要 的 , 这就大大弱化了失业保险制度的保障功能, 起 不到失业保险制度化解失业风险的作用。 ( 四 )失业保险仅限于 生活救助, 再就业促进 功能未能体现。 条例 第 1 条规定建立失业保险 制度的根本目的是为了保障失业人员失业期间的 基本生活 , 促 进其再就业。但是实际上 条例 仅 围绕失业人员最低生活保障展开, 对如何促进失业 人员再就业 , 几乎没有规定 , 这不能不说是一个缺 憾。而在失业保险实际工作中 , 促进再就业工作力 度不够。面对越来越多的失业人员 , 并没有相应的 就业激励机制和再就业培训措施, 单靠给予生活救 助是不够的 , 其最终会导致保险基金严重不足, 无 法保障众多失业人员的基本生活。

。与此同时 , 还存在以下问题: 一是政府要

求非公有制企业缴纳保险费 , 非公有制企业失业者 却难以享受失业保险待遇; 二是非公有制企业不愿 意缴纳保险费; 三是一些效益好的国有企业也不愿 缴纳保险费 , 致使失业保险范围实际上局限于国有 企业和部分集体企业。 (二 )合理界定失业和管理失业人员困难。就 业与失业是一对相对的概念 , 在统计上严格地区分 谁为就业者或谁为失业者, 比较困难, 因为就业者 集合与失业者集合是模糊子集, 并且两者的交集并 非一个空集 , 它是一个既开又闭的集合 。从 统计学来讲 , 就业与失业的边界是模糊的, 要完全 界定失业人员和就业人员, 几乎是不可能的。所以 在失业保险制度上 , 对于如何界定失业, 如何认定 失业人员的状态 , 显得相当困难。市场经济的发展 和劳动力的快速流动带来了就业特征的巨大变化, 即大量非正规就业形式的出现, 这些工作具有零碎 [ 3] ( P 92 ) 性、 短期性和不固定性等特点 。这使得大量 的失业人员在社会保障制度不健全的情况下 , 为解 决生存需要而从 事非正规就业, ? 隐性就业 #现象 就此产生。隐性就业在一定程度上增加了失业者 的收入 , 解决了他们的生存需要。但是由于缺乏劳 动管理 , 也就无法保障劳动者的合法权益, 引发大 量的劳动纠纷 , 同时对社会保 障工作带来巨 大困 难 , 使有限的社会保障基金无法有效使用。这表现 为相当数量的失业人员已经重新就业 , 但仍然领取 失业保险金而不少生活困难的人却不能领取。 因此, 如何研究出一种更为有效的统计方法来 确定就业与失业 , 如何界定就业与失业的状态, 如 何对隐性就业进行监督、 约束和加强失业人员的管 理 , 成为失业保险制度发展急需解决的问题。 (三 )保险待遇水平低 , 不能有效保 障失业人 员的基本生活。失业保险制度的主要目的在于保 障失业人员的基本生活。保险金给付应有一定的 水平, 达到失业人员失业前工资水平的一定比例, 要与经济发展 和消费水 平相适应。 条例 第 18 条规定了失业保险金的标准 : ? 按照低于当地最低 工资标准、 高于 城市居民最低 生活保障标准 的水
[ 2] ( P64)


针对以上问题, 不少学者为完善我国失业保险 制度提出了很好的建议, 例如扩大失业保险的覆盖 范围、 提高失业保险金的给付标准 , 提高失业保险 基金的统筹层次 , 发挥失业保险的促进就业功能等 [ 4 ] ( P 208- 211 ) 建议, 都有一定借鉴价值 。 但也有不同的意见, 即主张放弃失业保险代之 [ 5] ( P 50) 以雇主补偿加社会救济 。其理由 : 一是认为 现行失业保险制度对失业者保障功能有限。不仅 失业救济功能不足 , 而且所应具有的培训、 职业介 绍等服务功能更为不足。二是认为我国没有足够 的经济能力组织失业保险。即我国城镇今后相当 长时期内都将面临 10 % 以上的失业压力, 目前经 济能力难以承担失业保险。三是认为我国没有管 理失业保险的足够能力。主要是对失业者的认定 相当困难, 管理成本太高。因此就提出了失业保险 制度的改革思路 ! ! ! 建立组合式失业保障体系 , 即 放弃失业保险制度 , 将对失业者的生活救济、 就业 指导与培训服务等项保障职能进行分解, 由雇主、 政府及社会公益组织等不同责任主体分别承担 , 形 成社会力量支撑的组合式保障体系
[ 5] ( P47- 50)



笔者对此持相反意见。失业保险制度作为社 会保障制度的重要组成部分, 同样具有社会保障的 一般特征, 即具有社会性、 强制性、 互济性、 公平性。 143

失业保险制度是作为分散和化解市场经济和社会 化大生产所带来的失业风险的产物, 对于保护劳动 者的生存权和就业权 , 保障劳动者的基本生活、 促 进再就业和维护社 会稳定, 起 到了不可替代 的作 用。继法国于 1905 年建 立失业保 险制度以 来至 今 , 世界上共有 70 个国家和地区建立了失业保险 制度, 其中有 45个属于发展中国家, 这表明以制度 化方式分散和化解劳动者面临的失业风险, 已逐渐 成为各国的共识。 主张放弃失业保险制度、 推行雇主补偿制的观 点 , 其最大的缺陷在于缺少互济性、 社会性, 不具备 社会保障功能。失业保险制度的互济性和社会性, 是由国家、 企业和个人三方共同筹资建立失业保险 基金, 依据 ? 大数法则 #, 对遭受失业风险的劳动者 给予救助, 保障其基本生活需要 , 促进其重新就业, 防止劳动者因为暂时的失业而陷入贫困 , 即通过全 体劳动者的互助互济实现对少数遭遇风险的个人 给予帮助, 实现社会公平。而以上观点实际上是强 调企业或者雇主一方对失业者承担责任 , 没有强调 个人责任, 事实上加重了企业的责任与负担, 不利 于化解失业风险。我国 劳动法 第 28 条规定了 劳动者不能胜任工作 , 或被解除合同的以及用人单 位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况 发生严重困难确需裁员的, 用人单位应当给予经济 补偿。强调企业或者雇主补偿责任, 实际上是 劳 动法 对劳动者劳动权益保护的体现 , 属于劳动法 的内容 , 不应是 失业保险法的内容。 劳动法 所 指的劳动者不一 定就是失业保 险所指的失 业者。 如果以 劳动法 中对解除合同的劳动者的经济补 偿代替失业保险中对失业人员的基本生活保障功 能 , 或者以此来限制雇主的解雇行为, 从而达到缓 解失业的目的, 是不可行的。 强调雇主的补偿责任, 由于它缺乏互济性, 会 加重企业的负担。实际上往往解雇人员的多是效 益不好、 富余人员众多需要 ? 减员增效 #的国有企 业 , 这无异于加重国有企业的负担, 与失业保险制 度作为国有企业 改革的配套措 施的初衷不 符合。 再则企业破产或者效益不好解雇员工 , 实际上很难 做到对被解雇者进行补偿, 反而不利于失业者社会 保障权益的保护。 同时, 主张失业者的生活保障由社会救济体系 承担, 笔者认为也不妥。因为它混淆了失业救济与 社会救济的界限 , 更主要的是 , 它把失业者的生活 救助责任实际上全部推给了政府。社会救济是指 国家对于遭受灾害、 失去劳动能力的公民以及低收 144

入的公民给予物质救助, 以维持其最低生活水平的 一项社会保障制度。一方面, 社会救济与社会保险 所不同的是它强调国家的责任与义务, 即社会救济 的资金来源于国家财政和地方财政 , 列入国家总预 算支出 , 社会成员无须缴纳费用。如果将失业者的 生活保障寄托于社会救济体系承担 , 实际上是废除 了失业保险基金筹措机制 , 把企业、 国家和个人三 方负担缴费变为由国家一方负担, 这无疑会加大财 政支出压力。另一方面 , 社会救 济标准是 低层次 的 , 以维持被救济者最低生活保障为原则, 它无法 保障失业人员的最基本生活, 不利于促进失业者再 就业。我国目前社会救济制度仍然存在不少问题, 如财政投入不足, 救济对象极端有限, 绝大多数城 镇贫困人员得不到救济 , 而且救济水平低下, 救济 目的难于实现等。如此低的救济面和救济水平 , 是 难以对我国今后面临 10 % 以上的失业人员予以救 助的, 这说明以社会救济体系对失业者的基本生活 予以保障在我国行不通。


综上所述, 废除或者放弃失业保险制度在我国 行不通 , 它不符合社会保障制度发展的时代趋势。 那又如何解决现行失业保险制度中所存在的问题 和健全失业保险制度呢? 我国失业保险制度自建立以来 , 存在不少不完 善的地方, 尤其是失业保险基金积累严重不足制约 了失业保险制度的发展。据劳动和社会保障部劳 动科学研究所调查结果表明, 中国城镇当前的失业 [ 6] 率已经达到 7 % , 且还有增加趋势 。著名就业问 题专家冯兰瑞认为中国第三次失业高峰已经到来, ? 九五 #期末城乡失业人口总数将达到 1 . 83 亿 , 失 [ 7] 业率高达 27 . 78 % 。国有企业改革大量裁员 , 农 村剩余劳动力涌入城市, 高失业率在短期内难以消 除是不争的事实。目前要靠微薄的失业保险基金 来支撑如此高的失业率, 几乎是不可能的。因此, 笔者认为, 未来的失业保险制度一定要突出重点, 将重点集中在长期失业人员, 并严格失业保险待遇 给付条件, 结合就业激励机制 , 最大限度地节约和 使用好失业保险基金 , 发挥失业保险的就业促进作 用 , 变消极的失业救济为积极的促进再就业, 这是 失业保险制度的改革方向。 应当明确设计失业率的主要目的是评估经济 状态而不是衡量个人经济是否困难 。在救 助失业者时 , 应考虑结合失业者的实际经济状况。 我们对上千万的失业者不可能做到全部救助, 也没
[ 3] ( P177)

有必要全部救助 , 失业救助对象应该是经济困难需 要救助的人。因此 , 未来的失业保险制 度设计应 采取 ? 失 业救 助 ? 失 业 保险 + 再就 业服 务 ? 社 会救济模 式 #。 这是一种不同于传统模式的做法 , 即失业救助 先于失业保险, 失业救助与失业保险分别实施于不 同的阶段, 给付不同的失业人员, 其重点在于保障 长期失业人员。失业救助主要针对经调查家庭经 济状况不好、 生活状况恶化难以维持生活和支付再 就业费用的暂时性失业人员。失业保险主要针对 长期失业人员 , 即失业达到一定时期后 ( 通常为 6 个月 ), 或者接受失业救助后 仍未能就业的 人员。 二者区别: 一是失业救助标准低 , 并具有统一性 , 以 保障最低生活需要 为原则; 失 业保险标准相 对较 高 , 它与失业人员失业前工资收入和缴费情况相联 系 , 体现权利与义务一致 , 以保障失业人员基本生 活为原则。二是失业救助主要是失业不足 6 个月 的暂时性失业人员 , 在符合失业的一般条件之后, 还应具备经济生活是否困难的条件; 失业保险主要 针对失业达 6 个月以上, 虽积极寻找就业机会但仍 不能就业的失业人员 , 其享有的条件相对严格。在 享受失业保险待遇之后, 失业者仍没有工作且生活 陷入贫困的 , 再纳入社会救济体系。 传统的失业保险制度模式是失业人员经登记 后就可以享受失业保险金 , 之后再转入失业救济。 它有明显的不足 , 主要表现在不考虑失业者的经济 状况和就业能力 , 导致不少生活并不困难甚至生活 水平很高的富裕人员也加入领取失业救济金的行 列 , 而不少生活非常困难的失业人员却不能领取, 有悖于社会公平。同时 , 为不少失业人员 ? 隐性就 业 #创造了条件, 使得他们 ? 一边就业, 一边领取失 业保险金 #, 加大了基金不合理支出, 不利于保障真 正的失业人员。为避免这些不利情况的出现 , 保险 机构必须进行大量 调查, 界定 失业人员的失 业状 态 , 这直接导致管理成本大幅度增加, 但目前的失 业保险制度是难以杜绝这种现象的。 新制度模式可以弥补这一不足。首先它以失 业救助作为享受失业保险金待遇的第一阶段 , 享受 失业救助待遇, 必须是经济生活状况较困难的失业 人员, 保险机构通过其所在单位或居民委员会调查 失业人员的经济状况 , 可以把部分经济状况较好的 暂时性失业人员排除在失业救助之外 , 促使他们尽

快寻找工作 , 这样可以节约失业保险基金的支出, 减少管理成 本。同时 , 失业救助 的标准是 低层次 的 , 仅以保障失业人员的最低生活为目的, 对参与 职业培训的人员以及积极寻找就业机会的失业人 员 , 辅之予相应的培训补助和就业津贴, 这有利于 激励他们积极就业, 达到失业保险制度促进再就业 的目的。其次它以失业保险金作为第二阶段的保 障 , 可以有力地保障长期失业人员的基本生活, 增 强保障力度 , 更好地帮助他们实现再就业。在失业 人员中 , 总有一部分人会沉淀下来 , 成为长期失业 者。世界各国经验表明, 如果长期存在大量失业人 员 , 就很有可能对社会安定和国民经济的发展构成 严重威胁。重点保障长期失业人员 , 帮助他们实现 再就业 , 是未来失业保险制度发展的主要目标。新 模式正好体现了这一点, 突出强调对长期失业人员 的保护 , 是有一定现实意义的。 我国的失业保险制度正处于历史变革之中 , 是 破还是立? 是舍弃还是完善 ? 需要经过科学的论 证 , 因为它关系到整个社会保障制度体系的建立, 与市场经济体制改革息息相关 , 也是构建和谐社会 所必需的一项制度。所以 , 我国未来失业保险制度 的改革与创新, 应立足于国情, 突出重点 , 关注长期 失业人员的生活保障和再就业服务。 [ 参考文献 ] [ 1] 曾道明 . 世纪之交的中国失业状况 、 困难及对 策分析 [ J] . 南方经济, 1998 , ( 6) . [ 2] 陈秋华, 等. 体制转换 % 结构变迁与就业 [ M ]. 北京 : 中国财政经济出版社 , 2000 . [ 3] 李强, 等 . 失业下岗问题对比研究 [ M ] . 北京: 清华大学出版社, 2001 . [ 4] 林嘉 . 社会保障法的理念 、 实践与创新 [ M ] . 北 京: 中国人民大学出版社, 2002 . [ 5] 国务院发展研究中心课题组 . 中国城镇失业保 障制度 [ A ]. 王梦 奎. 中国 社会保障体 制改革 [ C] . 北京: 中国发展出版社 , 2001 . [ 6] 邓科 . 中国实际失业率已达到警戒线 [ N] . 南方 周末 , 2002- 06. [ 7] 冯兰瑞 . 关于 ? 九五 #期末失 业率及计 算方法 [ J] . 社会学研究, 1998 , ( 4) . [ 责任编辑 : 清 泉]

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