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PPP%3a一种新型的项目融资方式



企业管理

!!!" 一种新型的项目融资方式

一种新型的项目融资方式 !!!:
李秀辉* 张世英
(天津大学 管理学院, 天津 +"""(! ) 摘要:,,, & ,-./01 $ ,203456 ,425762890: ) * 即公共部门与私人企业合作模式,是公共基础设施的一种项目融资模 式。 在该模式下, 鼓励私人企业与政府进行合作, 参与公共基础设施的建设。 本文对该模式的产生背景、 概念特征、 优势和应用实例进行了简要地介绍, 并就其在中国公共基础设施建设中的应用进行了展望。 关键词: 项目融资; 公共基础设施 ,,, 融资方式; 中图分类号: ;%#! 文献标识码: < 文章编号: #""! $ ’(=+ & !""! ) "! $ ""=# $ ">

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以国家财政为基础进行基础设施建设是世界 各国普遍采取的政策。但随着经济的高速发展, 对 公共基础设施建设投资的需求与日俱增,单单依 靠国家财政拨款建设公共基础设施显然已远不能 满足对公共基础设施建设投资的巨大需求。改革 开放以来, 我国经济取得了巨大的发展, 但公共基 础设施建设资金的不足,成为制约我国经济发展 的“瓶颈” 。如何解决这一问题成为时下的焦点问 题。 一、 ,,, 融资方式产生的背景 随着政府财政在公共基础设施建设中地位的 下降,私人企业在公共基础设施的建设中开始发 挥越来越重要的作用。在公共基础设施的建设中, 采取了多种多样的私人企业参与公共基础设施建 但是这些方式存在着诸 设的方式, 比如 UVW 方式。 多问题。 #L 在公共基础设施建设中引入私人企业参 与 ,采 用招 投 标体 制时 经 常会 使 得投 标 价 格过 高。这是由招投标双方的一些特点导致的。 (#)参与投标的私人企业或私人企业的联合 体为了保证为项目所在国政府或者所属机构提供 最高的资金价值,为了给投资者和贷款者一个合 理的回报, 同时为了自己能够获得盈利, 不得不把 投标的价格定得高一些。他们不仅要考虑项目所

在国政府或者所属机构在项目建设中的目标,也 要考虑投资者和他们自己的利益。 (!)参与投标的私人企业或私人企业的联合 体在与项目所在国政府或者所属机构以及项目的 投资者进行谈判时, 磋商所需要的时间过长, 参与 各方花费的人力、 物力都很大, 准备工作很繁琐等 也会导致投标的价格过高。 项目所在国政府或者所属机构需要对投标方 承担风险的能力及其从银行、 政府、 各类世界组织 或金融市场筹集资金的能力进行评估。在招投标 过程中,双方都需要准备大量的文件,搜集信息, 这个准备过程有可能持续几年。 !L 吸引私人企业参与公共基础设施建设的一 个目的就是利用私人企业的资金、先进的技术和 管理经验来更好地进行公共基础设施的建设,提 供服务。但是, 在现行的项目融资模式中这个目标 没有完全达到。 在项目的初始阶段, 项目的确认、 设计和可行 性研究等前期工作基本上都是由项目所在国政府 或者所属机构进行的并报政府审批。这个阶段基 本上没有私人企业参与,而恰恰就是在这个阶段 对项目进行过程中所采用的技术等进行了一个基 本定位。这就使得在私人企业参与项目的建设和 运营工作时,所使用的技术必须是已经经过政府

收稿日期: !""# $ ## $ #% 作者简介: 李秀辉 & #’(% $ ) * 男 * 河北无极人 * 天津大学管理学院硕士研究生。

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中国软科学 !""! 年第 ! 期 审批的技术, 从而对私人企业的技术创新进行了很 大的限制。假如私人企业对项目中所使用的技术 进行了创新, 就需要面临再次的审批过程, 而通过 与否还是个未知数,无形中给私人企业增加了风 险。因此, 私人企业在项目过程中所作的技术改进 工作就仅限于对技术细节的设计和使用哪种原材 料的决定。 目前, 在各类大中型公共基础设施项目中采用 的融资方式, 如 !"# 中是存在这些问题的。 笔者认 为这些问题的产生主要是项目的组织机构的设置 存在问题。 在引入私人企业参与公共基础设施建设的项 目中, 影响项目实施的一个基础因素就是项目的组 织机构的设置和项目参与各方之间的相互影响和 作用。在目前的组织机构中, 参与项目的公共部门 和私人企业之间都是以等级的方式发生相互影响; 项目的组织机构的设置是金字塔式的。 是指同一机构内部受相同的规范指导的各部门之 间的相互作用; 机构之间的相互影响和作用是指 *) 不同机构之间受不同的规范指导的各部门之间的 相互作用。 项目的参与各方都有自己的一系列组织目标 和特性, 从而影响着其参与项目的目的也不同, 这 就决定了其在项目组织机构中所扮演的角色的不 同。 正是由于参与各方的不同目标导致了他们之间 的利益冲突。 项目所在国政府或有关机构参与项目的目标 总的来说可以分为两类: 一类是低层次的目标, 是 指特定项目的短期目标, 也就是改善公用设施的服 务; 另一类是高层次的目标, 是指引入私人企业参 与公共基础设施建设的综合的长期目标, 也就是使 政府的支出体现为资金的价值。 如果风险与报酬达 到平衡的话, 那么引进私人企业可以使短期目标得 到有效的实现。 私人企业参与者的短期目标是获得利润, 长期 目标是在公共基础设施建设的市场中保持竞争优
&9 项目政 策制定者 (9 项目所在国政 府的有关机构 )9 项目的私人参与者 图 $ 金字塔式的项目组织机构

势, 增加市场份额。 项目组织机构总的目标就是建设公共基础设 施, 提供有效、 高质量的服务。 既然项目参与各方的目标各不相同, 那么如何 设置组织机构才能协调各方, 达到项目组织机构的 总的目标呢? 二、 +++ 融资方式介绍 +++ % +,(-.) / +0.1&23 +&0243056.75 ’ 8 即公共部 门与私人企业合作模式是指政府、 营利性企业和非 营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系 的形式。通过这种合作形式, 合作各方可以达到与 预期单独行动相比更为有利的结果。 合作各方参与 某个项目时, 政府并不是把项目的责任全部转移给 私人企业, 而是由参与合作的各方共同承担责任和 融资风险。 +++ 代表的是一个完整的项目融资的概 念。 既可能包括营 +++ 模式的组织形式非常复杂, 利性企业、 私人非营利性组织, 同时还可能有公共 ( ) 非营利性组织 如政府 。 合作各方之间不可避免会 产生不同层次、 类型的利益和责任的分歧。只有政 府与私人企业形成相互合作的机制, 才能使得合作 各方的分歧模糊化, 在求同存异的前提下, 完成项 目的目标。 而是 +++ 方式并不是对项目全局的改头换面, 对项目生命周期过程中组织机构的设置提出了一

图 $ 示意性地描绘了这种金字塔式的项目组 织机构的结构。在金字塔的顶部 % & ’ 是项目所在国 的政府, 是引入私人企业参与公共基础设施建设项 目的有关政策的制定者。项目所在国政府对公共 基础设施建设项目有一个整体的政策框架、 目标和 实施策略, 对项目的建设和运营过程的参与各方进 行指导和约束。在金字塔的中部 % ( ’ 是项目所在国 政府的有关机构, 负责对项目所在国政府制定的指 导性的政策框架进行具体的解释和运用, 并把政策 框架概括形成具体的目标, 同时根据这些政策框架 制定本机构的目标。金字塔的底部 % ) ’ 是项目的私 人参与者通过与项目的所在国政府的有关机构签 署一个长期的协议或合同, 对本机构的目标、 项目 所在国政府的政策目标和项目的所在国政府的有 关机构的具体目标进行协调, 尽可能使项目参与各 方在项目进行中达到预定的目标。 在这个金字塔式的组织机构内部有两个层次 的相互影响和作用: 机构内部的相互影响和作用 $)
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企业管理 个新的模型。 !"# 一般来说, 私人企业的长期投资方有两类: 一些基金, 只对项目进行长期投资, 不参与项目的 ! $ # 建筑或经营企业, 既对项目进行长 建设和运营; 期投资, 又参与项目的建设和经营管理。 这种模式的一个最显著的特点就是项目所在 国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之 间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。其 其中政府的公共部门 组织机构的设置如图 % 所示。 与私人参与者以特许权协议为基础, 进行合作。与 以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同, 他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段, 并 贯穿于项目的全过程, 双方共同对项目的整个周期 负责。在项目的早期论证阶段, 双方共同参与项目 的确认、 技术设计和可行性研究工作; 对项目采用 项目融资的可能性进行评估确认; 采取有效的风险 分配方案,把风险分配给最有能力的参与方来承 担。
私人参与者 (一般为投资 特许权协议 财团 )

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以使有意向参与项目建设的私人企业与项目所在 国政府或有关机构在项目的论证阶段共同商讨项 目建设过程中所采用的技术方案, 从而有可能采用 较新的研究成果。 第三, 在 &&& 方式下, 公共部门和私人企业共 同参与公共基础设施的建设和运营, 双方可以形成 互利的长期目标, 更好地为社会和公众提供服务。 而且, &&& 模式下有可能增加项目的资本金数量, 进而降低较高的资产负债率。 第四, 通过 &&& 融资模式, 使得项目的参与各 方重新整合, 组成战略联盟, 对协调各方不同的目 标起到了关键性作用。 有意向参与公共基 第五, 在 &&& 融资模式下, 础设施项目的私人企业可以尽早和项目所在国政 府或有关机构接触, 可以节约投标费用, 节省准备 时间, 从而减少最后的投标价格。 &&& 方式突破了目前的引入私人企业参与公 共基础设施项目组织机构的多种限制, 尤其适用于 大型、 一次性的项目, 如监狱、 道路、 铁路、 医 院、 地铁以及学校等等, 应用范围十分广泛。 三、 &&& 融资模式在国外的应用实例 ’ % ( &&& 融资模式虽然是近几年才发展起来 的, 但在国外已有实际应用。 以南非的奈尔斯 布鲁特市的水资源与卫生系统的建设为例。
"3 基金 相互协调 项目的建设 阶段 项目的运营 阶段 项目的移交 阶段

意向型担保等 $3 建筑、 公共部门(一 经营企业 般为项目的 发起者 ) 项目的确认、 可 行性研究阶段 项目的招投 标阶段

# 一 $ 奈尔斯布鲁特市情况简介 该市的水资源与卫生系统急需进行彻底 改造,否则对当地居民的日常生活和工业发 展都会产生严重的负面影响。这项建设需要 大量的资金投入, 当地政府无力解决; 同时由 于当地的水资源和卫生系统的设施使用费偏低, 使 得项目建成后的回报率可能较低。于是, 该市经过 多方咨询后,决定采用 &&& 融资模式进行该项公 共设施的建设。 (二 ) 特许权协议简介 在 )*** 年 + 月 %) 日, 由当地议会批准与私有 企业 , -./0 公司签署了一项长达 12 年的特许权 协议,由 -./0 公司负责提供建设、经营、维护和 管理工作。 在特许权期间,没有当地议会的批准,-./0 公司不得擅自买卖固定资产; 特许权期结束后, 所 有的固定资产全部归当地政府所有。 关于特许权费用, 由 -./0 公司每年向该市交 纳一定的特许权费用, 这些费用是有限的, 并不是 !"

图 % 组织机构的设置— &&& 模型

&&& 融资方案与以往私人企业参与公共基础 设施建设的项目融资方案相比, 虽然并不是全局上 的改变, 但带来的影响却是巨大的。 第一, 这种组织机构的设置形式可以尽早确定 哪些项目可以进行项目融资, 并可以在项目的初始 阶段更好地解决项目整个生命周期中的风险分 配。 第二, &&& 融资模式可以使得参与公共基础设 施项目融资的私人企业可以在项目的前期就参与 进来, 有利于利用私人企业的先进的技术和管理经 验。 在道路建设中, &&& 方案尤其适用于道路建设。 由于在项目的早期计划阶段对于建设所采用的技 术设计方案已经确定, 从而使得在项目建设过程中 可 进一步技术创新受到限制。如果采用 &&& 方案,
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中国软科学 !""! 年第 ! 期 按照项目回报的一定比例计算的。 如何设定项目的回报率是颇有争议的一个问 题。以该市的观点,设定的回报率应足以促使 !"#$ 公司发挥它的专业优势更好地提供设施的 使用。 政府的批准在协议中体现出来也是至关重要 的。 # 三 $ 项目的组织机构的设立 项目公司的成立 %) 作为特许权人 !"#$ 公司负责成立项目公司, 承担合同规定的责任和义务。 当地政府的作用 &) 当地政府利用特许权费用成立了一个合同执 行事务所, 根据协议和有关法律的规定, 对项目公 司的建设和运作进行监督。 长期投资方与当地政府的关系 ’) 长期投资方与当地政府达成一项协议,如果 当地政府 !"#$ 公司不履行对投资人的偿债义务, 必须终止合同。而且,如果合同在特许权期内终 止, 当地政府必须承担对投资人的偿债义务。这项 措施的运用, 使得当地政府必须与投资人合作, 合 同在特许权期内终止时,努力寻找一个可替代 !"#$ 公司的公司来承担 !"#$ 公司在合同中的 责任和义务。这对双方都形成了一种牵制, 尽可能 保证合同的有效执行。 四、 ((( 融资模式在我国公共基础设施中应用 虽然 ((( 融资模式在国外已有很多成功的案 例, 但在我国基本上是一个空白。 在我国的公共基础设施建设中存在的主要问 题是资金不足。公共基础设施具有明显的公益性, 社会效益要高于经济效益, 同时其初期建设的投资 巨大, 单靠运营过程中的收入难以弥补。因此, 有 必要在公共基础设施的建设中引入市场竞争机制, 拓宽融资渠道和发展多元化的投资主体。私人企 业参与公共基础设施的建设就是一种很好的方式, 可以有效缓解建设资金不足的局面。 以下几点应注意: ((( 模式在我国的应用中, 第一, 公共基础设施一直以来都是由政府财政 支持投资建设, 但其越来越不能满足日益发展的社 会经济的需要; 而且政府在公共基础设施建设中存 在诸多如效率低下等弊病, 因而政府在公共基础设 施提供中的角色迫切需要改变。政府应由过去在
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公共基础设施建设中的主导角色, 变为与私人企业 合作提供公共服务中的监督、 指导以及合作者的角 色。在这个过程中, 政府应对公共基础设施建设的 投融资体制进行改革, 对管理制度进行创新, 以便 更好地发挥其监督、 指导以及合作者的角色。 第二, ((( 模式是国际上比较通行的建设公共 基础设施的方式之一, 尤其是在美国已经发展的较 为成熟, 但该模式在我国还没有起步。 中国入世后, 国外的一些大型企业必然会以 ((( 模式更多地参 与中国的基础设施建设。因而政府应该认真研究 以国外的一些应 ((( 模式及其在中国的应用前景, 用实例为基础, 在我国的公共基础设施的建设中进 行推广和规范。在这个过程中, 政府应在国家政策 上给予鼓励, 支持 ((( 模式在中国的应用。 第三, 在 ((( 模式下的项目融资中, 参与的私 人企业一般都是国际上大型的企业和财团。 政府在 与他们的谈判与合作中, 所遵循的不仅有国内的法 律和法规, 同时也要遵循国际惯例。 中国加入 )*+ 后, 会有越来越多的国际企业走进中国参与我国的 基础设施的建设。在这一过程中, 政府应该行动起 来, 在立法制度上有所突破, 迅速完善我国的投资 法律法规, 使其适应这一形势的发展。 第四, 在公共基础设施的建设中, 参与的私人 企业不仅可以是国际大型的企业和财团, 同样国内 的一些有实力的企业也可以参与进来。 他们应该抓 住这个机遇, 积极与政府合作, 参与公共基础设施 建设项目。 总而言之, ((( 方式在我国有广阔的应用前 景。通过 ((( 方式的推行, 有利于加快我国公共基 础设施的建设步伐。
参 考 文 献, - % . /0123435 67893: (0;<8= > ?98@32A ?392BA91C8?, 3B 3<2A9B3D 28@A 8B1282028EB3< 7EFA< 4E9 87?<A7AB28BG 2CA (98@32A H8B3B=A - I . : IE09B3< E4 (9EJA=2 H8B3B=A: %KKK: L?98BG, MN > O%: -&. PE2QA5 REA<4S HA9G01EB5 6BF9AT5 UA8G<3BF5

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X 本文责编 , 罗尚忠 Y

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PPP:一种新型的项目融资方式
作者: 作者单位: 刊名: 英文刊名: 年,卷(期): 被引用次数: 李秀辉, 张世英 天津大学,管理学院,天津,300072 中国软科学 CHINA SOFT SCIENCE 2002(2) 58次

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