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陈韬:土地一级开发整理的收益模式初探


土地一级开发整理的收益模式初探
土地一级开发整理的收益模式初探

四川社科律师事务所律师:陈韬
目前,全国有多家房地产企业在探索土地一级开发可持续的经营模式。其中,以云南城投(600239.SH)、 中天城投(000540.SZ)等房地产 A 股上市企业所代表的“企业与政府的收益分成模式”,被房地产企业在土地 一级开发时所采用。土地一级开发收益分成的盈利模式非常清晰,即通过将“生地”变为“熟地”,待土地通过 招拍挂出让后,房地产再按照与政府的分成比例,获得属于自己的那部分土地出让增值收益。在这种模式 中,政府与负责土地一级开发的房地产企业结成了紧密的利益共同体,企业的经营业绩也成为了政府实实 在在的收益。在本文中,笔者就将对这一模式的运作特点和所蕴藏的风险,提出粗浅的看法。

一、土地一级开发的流程与分工 土地一级开发,即由政府委托企业按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标等要求, 对一定区域范围内的城市国有土地(毛地)或乡村集体土地(生地)进行统一的征地、拆迁、安置、补偿, 并进行适当的市政配套设施建设, 使该区域范围内的土地达到“三通一平”、 “五通一平”或“七通一平”的建设条 件(熟地),再进行有偿出让或转让的过程。 鉴于土地一级开发项目涉及的审批手续繁杂、需要接触的审批部门众多的情况,房地产企业通过与政府 收益分成的模式进行土地一级开发,一个很重要的好处便是:地方政府和房地产企业可以各自发挥自己的 “比较优势”——政府负责保证如规划手续、一级开发立项、征地手续、项目验收等行政审批工作的通过,而 企业则可从事建设资金的筹措与投入、建设工程的组织与实施、土地招商的组织等自己更为擅长的工作。

二、土地一级开发收益分成模式的运作要点 (一)土地一级开发的两条收益途径 土地整理的收益模式通常有两条途径:一种途径是,通过土地公开交易市场出让土地,收益部分按照约 定取得。另一种途径是,开发商与政府共同约定出让土地的限制性条件,在招拍挂中确保自己顺利取得二 级开发权。开发商通过上市公司的股票配售或信托融资,上交土地出让金,获取土地使用证。后期的开发 或以开发项目为标的,从银行获取项目融资贷款进行房地产开发;或采取土地分块合作开发的模式,进行 资金的快速回收。 (二)共同出资设立项目公司 房地产企业往往通过设立项目公司来进行土地一级开发项目的操作。在收益分成模式中,有些项目公司 会选择由房地产企业、政府部门(或政府的投融资平台)共同出资设立(其中的一些项目公司还会有第三 方出资,如与政府关系较为密切的民营企业等,以做到利益共享、也能为项目的审批提供方便),负责对 土地的一级开发项目进行经营,包括开发资金的融资、参与土地运营的策划、市政配套设施的建设,以及 配合政府部门进行拆迁补偿、土地二级市场潜在受让人的招商等工作。一般来讲,房地产企业会持有项目 公司的大部分股权,并能相应获得董事会的掌控权和主要高管的提名权。

通过共同出资设立项目公司,房地产企业与地方政府利益的第一层捆绑关系就建立起来了——政府作 为项目公司的股东之一,有权按股权比例享有由土地增值收益转化而来的项目公司分红。 (三)土地一级开发净收益的分成 一般来讲,“土地一级开发净收益”被定义为,“国有土地使用权出让价款”减去“土地一级开发成本”,再减 去“政府提取的各项费用”。其中,土地一级开发成本通常由项目前期费用、征地拆迁补偿费用、市政基础设 施建设费用、工程建设其他费用(如监理费、工程设计费、管理费用、财务费用等)、相关税费等构成。 按照国家有关规定应提取的各项基金、规费,主要包括土地收益基金、失地农民保障金等。 项目公司与政府之间的土地一级开发净收益分成比例的约定,无疑是一级开发合同当中最为关键的条 款。按笔者所查阅的数个土地收益分成的案例来看,项目公司往往要占到净收益的“大头”。以中天城投 (000540.SZ)和云南城投(600239.SH)为例。中天城投下属全资子公司华润贵阳对贵阳市渔安、安井片区 9.53 平方公里土地进行一级开发,贵阳云岩区政府承诺:用土地出让收益以及片区城市建设配套费,支付 一级开发投资成本;投资成本支付完成之后的剩余部分,云岩区政府与华润贵阳按照 3:7 的比例进行分 成[1]。 2007 年底, 云南城投和昆明市土地矿产储备管理办公室签订 《环湖东路沿线土地一级开发委托合同》 , 获取了昆明市 4.18 万亩范围的土地一级开发权。合同显示,所述土地一级开发的期限自 2008 年 5 月 30 日 至 2013 年 5 月 30 日,云南城投与昆明市政府对一级开发范围内的土地出让纯收益实行 5、5 分成,即扣除 全部土地一级开发总成本及国家有关政策提取各项基金,云南城投可获得土地出让纯收益的 50%[2]。 分配比例的设置通常与土地一级开发的难度大小有关,一些拆迁难度比较大,或者是地理位置相对较偏 的地块,土地一级开发商的分成通常要高一些。项目公司在拿到按比例分配的一级开发净收益后,在扣除 经营成本等费用、提取法定公积金等程序后,公司股东可对剩余的税后利润进行分红。 通过土地一级开发净收益的分成设置,房地产企业以及地方政府的利益捆绑关系被深化了一层。与房 地产二级开发的项目相比,房地产企业在土地一级开发的利益分配上与地方政府走得更近了,有了地方政 府的政策支持,一级开发项目的市场风险相对较小。 (四)土地一级开发保底收益的设置 在一些土地一级开发的收益分成案例中,房地产企业甚至还能得到一些地方政府的保底收益承诺。在上 述云南城投在昆明的土地一级开发案例中,另设有保底条款,规定若云南城投所提取的收益不足全部土地 的一级开发总成本的 5%时,昆明市政府将保证向公司另行支付差价款,以确保云南城投的收益不低于合同 项下的全部土地一级开发总成本的 5%。而漳州发展(000753.SZ)则更是与地方政府达成了固定回报加上收 益分成的方式,从事土地一级开发,从而确保了较高的投资回报和相小的投资风险。2009 年,它在漳州当 地拿下了 164 亩土地的一级开发权,在与漳州市龙文区政府与当地城市建设开发中心三方共同签订的《漳 华路龙文段配套开发用地(A 地块)一级开发合作协议书》中,三方约定:公司投入土地一级开发资金每 年将获得 12%的固定收益,此外,公司还将获得地块挂牌出让净收益的 18%[3]。 此外,在一些一级开发委托合同中,房地产企业会通过与政府约定土地“招拍挂”的单位成交底价,来实 现最低收入的底线。 房地产企业也会与地方政府约定, 对投入资金规模进行限制——如锁定土地一级开发的 平均单位成本,要求超出部分由地方政府承担。在上述漳州发展的土地一级开发案例中,合作协议书约定:

每亩土地开发成本不高于 32 万元,若实际成本高于上述额度,由漳州市龙文区政府及当地城市建设开发 中心负责所有超额成本。 (五)参与土地规划的设计工作 在土地一级开发的收益分成模式中,土地一级开发商事实上成为了土地设计的一个“准规划部门”;开发商 可利用规划的设计和改变,来使得土地规划对己方从事一级开发更有利,甚至为今后的土地一二级联动打 下基础。 在符合城市总体规划基础上,开发商往往能够参与到地方政府所进行的概念规划设计中;同时,房地产 企业通常也能协助政府编制该区域的控制性详细规划及各类专项规划,这为开发商获取二级开发权方面提 供了更多的先机。因为开发商用二级开发的整体思路和方案在一级开发阶段,可以更好地从概念规划阶段 就能够得到政府的认可,并在规划条件和各地块价值安排方面得到有效的贯彻。 此外,为了保证土地出让收益的实现,在一级开发委托合同中,一些房地产企业也会与政府约定,在可出 让经营性用地中,商住用地的最低比例。 (六)参与政府的土地“招牌挂”工作 土地一级开发的普遍模式是,房地产企业将土地平整完毕后,交由当地国土资源部门挂牌出让。虽然土 地一级开发商自身并不能准确把握土地出让的时间,但却可以通过合同条款的约定,大致与政府部门约定 每年落实到本项目的土地出让指标,从而把握土地供应的节奏。 在一些土地一级开发的案例中,房地产企业还约定可与政府协商确定项目土地入市交易价格,并与政府协 商确定土地交易条件和交易方式。通过对土地出让规模、推出时间,以及交易底价等因素施加影响,房地 产企业可在某种程度上做到随行就市,将土地收益保持在合适的区间内。 (七)土地一二级市场联动的优势 土地一级开发商参与自家地块的竞拍有两个明显的优势,一是由于房地产企业在土地一级开发阶段已和 政府部门有过一些互动,因而对竞拍地块的价值和前景了然于心;二是在同等价位的情况下,由于拍卖价 款当中的一部分将作为土地一级开发收益进入房地产企业,因而土地一级开发商参与拍卖的成本相对于其 他公司更低[4]。在这种情况下,房地产企业可以在获得一级开发阶段收益的同时,获取相对低成本的土地, 既保证了企业未来的可持续发展,也保证了可以获取土地在未来升值给企业带来的二级开发的优厚收益。 由于房地产行业明显受制于政策的因素,因此大型的房地产开发商往往将一级土地整理与二级开发相结 合,以获得整理收益的最大化。 当然,不排除遇到对地块志在必得的公司不计成本的与土地一级开发商抬价,这个时候,当竞拍价达到 一定金额时土地一级开发商便会理智地放弃继续竞拍,因为拍卖成交价已非常高,仅是从土地一级开发的 收益分成上,土地一级开发商也已可获利不菲。”

三、所蕴藏的风险: (一)政策风险 相比较二级市场土地“招拍挂”和房地产开发的政策规定,土地一级开发的政策并不明晰,诸多操作很不 规范,而且各地政府的政策和操作流程也各不相同,造成一定的信息瓶颈和操作上的不确定性。随着土地

管理制度的改革和发展,国家对土地一级开发的政策将越来越完善,在政策完善过程中,存在对现有土地 一级开发模式进一步完善或调整的可能与风险。 在《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100 号)中,国务院规定,“从 2007 年 1 月 1 日起,土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库,支出一律通过地方基 金预算从土地出让收入中予以安排,实行彻底的‘收支两条线’。”在财政部发布的《国有土地使用权出让收 支管理办法》(财综[2006]68 号)中,规定:“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国 有企业改制’等各种名义减免土地出让收入,实行‘零地价’,甚至‘负地价’,或者以土地换项目、先征后返、 补贴等形式变相减免土地出让收入。”在 2009 年 12 月财政部发布的《关于进一步加强土地出让收支管理的 通知》(财综[2009]74 号)中规定,“确保土地出让收入及时入库。土地出让收入原则上采取就地直接缴库 方式,商业银行应当把收缴的土地出让收入及时足额划转地方国库。” 鉴于上述土地出让收入全额缴纳地方国库的规定,本文所述的土地一级开发收益分成模式的合规性是需要 进一步明晰的。企业在一级开发阶段的利润分成以何种形式回到企业,也就成为了目前一级开发模式中的 关键点。各地政府一般都把握“谁投资谁受益”的原则,以各种方式将收益按照承诺分配给企业。也许是出于 规避以上规定的考虑,在由上海城投公司实施综合一级开发的上海新江湾城案例中,上海城投与地方政府 约定, 土地出让收入按 7: 分配, 3 具体执行则选择以“土地出让收入中的 30%跟政府签订土地出让合同, 70% 跟上海城投签订土地一级开发补偿合同”的方式操作[5]。 (二) 融资风险 土地一级开发的资金投入密集度高、投资规模大。前述云南城投环湖东路进行土地一级开发及建设的预 计总成本达到了 32.35 亿元。这些巨额融资,往往来源于房地产项目公司的股本融资或债券、债务融资。虽 然大部分土地一级开发均采取分期滚动开发模式,使得后续资金投入可以由前期项目的现金流入来补充, 但即使是为启动项目的第一期投入,动辄已往往达到十数亿资金的规模,资金需求的压力可见一斑。如果 遇到政府融资窗口、行业新规定等不利变化,资金筹集周期不确定的风险就将凸显出来。 可以说,减少融资风险、保证融资渠道的畅通,是土地一级开发成功的关键。 (三)政府行为的风险 在土地一级开发的参与方中,地方政府的强势地位是毋庸置疑的。虽然房地产企业已通过收益分成等多 种渠道将双方利益紧密捆绑,但仍不能消除地方政府强硬违约发生的风险。 以绵世股份(000609.SZ)为例进行说明。绵世股份参股 35%的公司中新绵世从 2007 年起,在成都郊县郫县 犀浦镇龙梓万片区从事旧城改造的土地一级开发项目[6]。2010 年 3 月绵世股份发表公告称,“鉴于郫县城市 整体规划和开发进程等的调整,该项目的合作方郫县土地储备中心及其政府土地主管部门与中新绵世公司 协商,在保证土地开发方中新绵世利益的前提下,对该项目进行提前终止和结算,由郫县土地储备中心对 中新绵世已投入开发成本进行补偿、并同时给予中新绵世合理的投资收益补偿。”虽然获得了一定的投资收 益补偿,但地方政府提前终止的通知,使得中新绵世在该项目上未来持续的盈利化为泡影,不得不将“该项 目及相关工作转移给郫县土地储备中心指定的第三方”。而截止这个公告发布之时,该项目尚未有土地上市 拍卖。 (四)可持续性的风险

2007 年底出台的《土地储备管理办法》规定,土地储备工作的具体实施,将由政府下属事业单位土地储 备机构完成;各地土地储备中心同时被授予向银行贷款的权力,贷款时需要向银行抵押土地使用权证。以 《土地储备管理办法》为分水岭,北京乃至全国土地储备模式发生了重大改变。 以北京为例。在 2008 年之前,北京的土地一级开发流行的是企业主导型模式,即通过授权或招标方式选 择开发企业实施一级开发, 招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润, 利润率不高于预计成本的 8%。 但《土地储备管理办法》赋予了各地土地储备中心向银行获得土地储备贷款的权力。2007 年之后,北京市 主要采取“市、 区联合储备”的模式, 商业银行土地储备贷款对象即土地储备主体是北京市国土资源局下属的 北京市土地储备整理中心,各区设有分中心,土地储备工作由市和区联合开展。区土地储备整理中心获得 信贷资金后,作为事业单位无法直接进行一级土地开发工作,一般均须成立一家融资平台公司专门负责相 关土地一级开发。平台公司将生地变为熟地,便可通过“招拍挂”方式将土地投入市场,拍卖所得收入直属市 财政[7]。 在这一融资模式中, 商业银行发放的土地储备贷款往往只是政府土地一级开发进行贷款融资的冰山 一角,因政府还可以通过平台公司获得大量的银行贷款。 可以说,目前的政策在大方向上是确保政府能垄断土地一级市场,不太鼓励企业参与到土地一级开发的过 程中来。从 2009 年开始,包括北京、海南等省市都有意强化了政府收编土地一级开发权,使一般企业无法 介入。因而,企业通过与政府收益分成而获得土地一级开发的超额收益的机会,实际上是越来越少了。 (五)征地、拆迁工作的风险 土地对涉地单位、个人的重要性不言而喻。相关单位、个人对征地、拆迁及安置方案的利益诉求不尽相 同,存在因方案设计不合理、或方案沟通程度不足,导致征地、拆迁周期不确定的风险。 (六)市场风险 相对于二级开发,土地一级开发的周期一般较长。由于宏观经济形势、楼市调控政策的变化,往往会对 土地市场景气程度有一定影响,从而可能引发土地分期和滚动开发的周期不完全确定、土地上市能否成交 的风险。

四、总结 尽管仍然存在着种种风险,但与房地产二级开发相比,土地一级开发的分成收益模式往往收益率更高, 并能通过与地方政府利益的捆绑,获得多项政策支持,从而大幅降低一级开发的市场风险。因而,在拥有 相关政府资源的前提下,选择土地一级开发的收益分成模式,一般会给房地产企业带来较强的盈利能力,A 股市场上的绵世股份、云南城投等公司都是其中的典型代表。


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