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论社区自治组织行政化倾向的治理


论社区自治组织行政化倾向的治理
分类号: C916

责任者 a: 张劲松,秦梦

责任者 b:

责任者 c:

责任者单位: 南京理工大学

文献出处: 湖北社会科学

年: 2004

卷(期): 第 11 期

页:

非控主题词 1: 社会治理

非控主题词 2: 社区发展

非控主题词 3: 社区自治组织

非控主题词 4: 行政化

非控主题词 5:

非控主题词 6:

非控主题词 7:

非控主题词 8:

文摘: 政府直接管理着社区和控制着社区的组织!导致社区自治组织行政化。其形成原因是$政府政治职

能实现的需要、社区运转经费不足的必然结果、居委会变迁为社区的历史延续、社区在意识上受制于政

府的表现。 治理的措施包括:在城市政府和社区自治组织之间建立合作伙伴关系、重新构建社区居民

自治组织体系、加强社区自治组织筹集资金能力。

全文:

论社区自治组织行政化倾向的治理

张劲松,秦梦

南京理工大学

摘要:政府直接管理着社区和控制着社区的组织!导致社区自治组织行政化。其形成原因是$政府政治职

能实现的需要、社区运转经费不足的必然结果、居委会变迁为社区的历史延续、社区在意识上受制于政

府的表现。 治理的措施包括:在城市政府和社区自治组织之间建立合作伙伴关系、重新构建社区居民

自治组织体系、加强社区自治组织筹集资金能力。

关键词:社区自治组织;行政化倾向;治理措施

中图分类号:C916

湖北社会科学 2004 年第 11 期

一、社区自治组织行政化倾向的表现

1.社区自治组织被政府看作是政府机构的延伸。 地方政府将社区自治组织作为一级行政机构,认为两

者之间是行政上的领导与被领导的关系。“目前,我国的城市管理采取的是‘二级政府三级管理’的体制,市

政府和区政府是城市中的两级政权组织, 它们具有作为政府组织管理和控制城市的基本功能,街道办事

处是区级政府的派出机构。 1] ” (P58) [ 从理论上说,街道办事处与社区并无行政上的上下级隶属关系。然

而,现实是区政府往往把社区自治组织当成是政府的延伸, 使其承担了太多的政府职能,导致角色错位。 这

种错位主要体现在如下几个方面:首先,区街政府部门大包大揽,管了许多自己不该管也管不好的事。长

期以来,我国的城市政府形成了功能的“万能” 定位,将所有的社会职能归于政府一身。将政府的公共管理

属性理解为对社会的全面管制, 将所有社会事务全都纳入政府的“计划”之内,虽然市场经济在我国逐步

形成,但是政府功能的边界限制并未形成, 政府时常干预不属于自己的事务,导致功能的错位、 越位。 其次,

区街政府对于自己该管的事又没有管好,仅停留在发号施令和监督检查上。城市政府对于自己该管的事,

由于人力、物力及财力的限制往往又无法去管,形成功能的缺位。这种缺位与其功能的错位和越位是分

不开的,因为政府的能力总是有限的,如果在该管的事上花了太多的时间,对于该管的事就精力不足了。 这

种缺位,对于城市管理来说危害很大。 因为,改革开放的 20 多年来,我国的经济总量发展很快, 而改革所必

须花的成本现在正由广大的城市居民,特别是普通工人群体所承担,加上经济发展过程中欠缺公平机

制, 少数群体通过改革开放获取了正当或不正当的经济利益,导致社会的贫困差距增大,突发公共危机进

入了高发阶段。 我们知道,这一经济状态必然会出现各种突发公共危机, 只是我们无法预见什么时期以什

么方式发生公共危机而已。 如果,区街政府的功能继续缺位,对于社区弱势群体应当承担的责任无法承

担, 突生公共危机发生的概率无形中就会加大。 再次,行政因素的大量渗透,使社区自治组织成了党政机

关的附属机构,社区自治组织的“自治”属性倍受挤压,社区自治组织与政府靠得很近, 而与社区居民之间

的距离加大, 严重影响了社区居民参与社区自治管理的积极性和主动性。 缺少社区居民参与,社区就不具

有“自治”的属性,而更多地体现为“他治”即“政府治理”的属性。 这并非我们所期望的社区这一非政府组

织所应具有的发展方向。

2.社区自治组织自认为是政府职能的执行者。 社区自治组织的职责是负责社区日常事务管理,根据

《居委会组织法》规定,社区是居民实行“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组

织”。 而实际上,社区自治组织的工作重心是按时按质按量地完成街道办事处布置的任务, 为社区居民提

供服务已成为自治组织的第二目标。 自治组织在管理社区的过程中,听命于街道办事处以及城市管理的

两级政府,对本社区的事务并无真正发言权。社区管理的这种状态,形成了城市政府将政府的职能通过社

区组织来实现的局面, 使城市社区成为了政府在社区的职能延伸的工具。 社区是政府的社区,而非社区居

民的社区,是政府治理工具,而非居民的自治工具。 因此,社区向政府伸手要钱要物就成为必然,而一旦政

府向社区组织支付了一定费用, 社区听命于政府也就是理所当然的了。 然而,政府由于财力所限,并不能

完全承担得起社区落实政府职能所需的费用,加上城市政府在改革开放中,逐步从万能政府向有限政府转

变, 城市政府所能向社区投入的费用越来越少。社区管理的职能并未有大的改变,而费用却在减少,因此,

向社区居民收取管理费用成为必要的补充。 这就形成了居民掏钱替政府办事的局面,居民工作的难度加

大,进而影响社区职能的发挥。

二、社区自治组织行政化倾向产生的原因

1.社区自治组织行政化是城市政府政治职能实现的需要。在我国,中央与地方之间是隶属关系,地方

政府之间同样也是上下级隶属关系。在这种上对下的管理体制下,作为城市建设发展基石的社区,便理所

当然地成为城市政府向下延伸权力的最低层级的神经末梢。 地方政府为了加快城市化建设和发展,通过

社区自治组织对社区进行着直接管理和控制,社区自治组织已成为地方政府治理城市的主渠道。 在这样

的环境下,社区自治组织的自治性大打折扣,被打上了深深的“行政化”烙印。目前,我国正在进行行政体制

改革,行政职能正在进行转变,而职能转变的一个重要内容就是简政放权。在政府与各类社会组织的关系

上,表现为要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用, 逐步做到群众的事情依靠群众的力量解

决。 但是,行政职能的转变是一个长期的过程,现在我国的行政职能转变尚处于起步阶段, 行政权力仍然较

多地干预着社区管理,社区自治组织的自治性还没有得到充分的体现。

2. 社区自治组织行政化是社区运转经费不足的必然结果。 社区是一个群众自治性的组织,而非行政机

关。政府虽然仍需给予社区自治组织一定的经费补助, 但与行政机关相比经费相差悬殊。这些经费对于

社区自治组织发放工作人员工资、加强社区建设和完善、 为社区居民提供多元服务来说是远远不够

的。从目前情况看,社区组织在解决经费问题上还没有找到长期稳定的方法,自治组织没有足够的经费自

行开展活动,自治性受到了很大制约。 在这样的条件下,自治组织对政府更加依赖, 为及时获得原本不多

的补助, 只能跟随政府的工作重心,及时完成政府布置的工作任务,行政化倾向愈加明显。

3. 社区自治组织行政化是居委会变迁为社区的历史延续。 社区自治组织的前身是居民委员会,其性质

按法律规定应是自治性的。在计划经济体制下,虽然法律明确规定居委会的性质是自治性的,但居委会事

实上具有准行政性,是政府推行政策、 管理组织的重要组成部分,居委会参与政府行政管理,对社会基层实

施调节。全国范围出现了“居改社”浪潮后,从理论上说,其目的就是要实现社区的真正自治,解决政府万能

的角色,还权于社区,让自治组织成为真正的非政府组织,以适应市场经济发展的需要。 但是,虽然社区对以

前的居委会的管辖范围作了调整, 也被赋予了自治的性质, 社区在工作内容、 工作方式和工作职责上相

对居委会并没有太大的实质性的改变。 地方政府和街道办事处也没有以自治组织的身份给予社区以完

整的独立性,仍将其作为准行政组织,作为对社会基层实施调节的工具。

4. 社区自治组织行政化是社区在意识上受制于政府的表现。 社区发展的二十多年来,社区自治组织所

扮演的角色与计划经济下的居民委员会相比,并无显著区别。社区自治组织仍旧是地方政府的“腿儿”,没

有以实现社区居民自治为根本的组织目标,而是过多地在行为上,尤其在意识上受制于政府。在社区自治

组织的产生及其成员的来源问题上看, 部分地区采取的是“三个一批”, 即面向社区公开招聘一批、原居

委会群干留用一批、街道下派一批; 方法产生社区自治组织,由于其成员主要来自原居委会和街道,在开

展新的社区工作时,难免会按在原单位的思维办事, 不能真正做到以自治为目标和宗旨。 同时,作为街道

下派的干部,在意识和行为上都或多或少受到街道及地方政府工作的影响。

三、治理社区自治组织行政化倾向的措施

1.在城市政府和社区自治组织之间建立合作伙伴关系。城市政府和社区自治组织之间应当是一种合

作伙伴关系,每一方应当同时充当另一方的协作者和监督者。 相对于社区自治组织而言, 政府对社区的管

理应着重从宏观的角度来进行考虑和操作。 政府职能部门及其派出机构在处理与社区的关系时,一定要

把握住它们之间“指导与协作、服务与监督”的合理定位。按照居委会组织法的要求,政府在社区管理中

所应发挥的只是主导、引导、组织、协调、服务作用。 城市政府过多地干预社区生活,是政府职能错位

的表现,在市场经济发展的过程中,更多地要求政府主动地从社区中退出,还权于社区。 当然,政府对社区的

适度干预仍然是不可或缺的。

2.重新构建社区居民自治组织体系。 现行社区自治组织是在计划经济下的居委会转型而来的, 带有

很强的行政化倾向。 社区居民自治组织建设的突出任务是重新构建社区居委会组织体系,这是动员与整

合社区内各种力量和资源,使社区居民具有同等权利和义务的组织保证。 社区自治组织机制创新要与推

进基层民主紧密结合, 以有利于在社区实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。根据社区特点,

在社区内设置若干个专业委员会, 如社区文化委员会、社区卫生委员会、 社区治安委员会等,分别承担社

区的具体工作。 按这一思路建立社区自治组织体系,将有利于社区管理、社区自治、社区资源利用和社

区功能开发。 从而构建一个有效的社区运行控制机制。 重新构建社区居民自治体系的主要目标是实现

社区居民参与自治。老式的居委会管理方式已经使社区居民失去了参与的兴趣, 重新构建的社区自治体

系既有利于当地社区,又有利于政府职能在社区的推行。培育广大社区居民的参与意识,可以积极推进社

区居民委员会的直接选举。这是动员更多的社区居民关心社区工作,参与社区建设的有效途径。社区建

设必须发挥高度自治组织的作用。 没有群众的广泛的参与,社区复兴和公民文化的复兴是不可想象的。

因此要通过加强社区民主管理和民主监督,来完善社区事务公开、民主评议和社区居民代表会议等项制

度。

3.加强社区自治组织筹集资金能力。 在保证政府对社区建设的经费补助的同时, 社区自治组织也要

加强其筹集资金的能力。社区中的各企业单位作为社区成员,理应为社区自治建设贡献力量。社区自治

组织可以加强同驻区单位的联系,使其意识到自己的社区成员身份和在社区自治建设中的角色和力量,鼓

励驻区单位对社区建设进行资金投入、技术投入和产品服务投入,改善社区经费来源少、经费来源不稳

定、提供服务质量不高的状况。 英美两国的社区改革经验就是与政府部门进行合作, 采用参与式的规划

技术并且与社区的各种组织见面,为了促进本地区的发展,设立把新企业引入该地区的项目, 每户最贫困

的家庭都可以分到一份符合最低工资标准的工作。 这些经验对于我国的社区自治建设是必不可少的。 社

区办企业是社区自治组织筹集资金的另一种形式。 美日两国的一种“服务信用”型企业值得借鉴,这种模

式就是参加社区慈善工作的志愿者可以从别的志愿者那里得到以时间为单位的“报酬”。 一套计算机系

统登记着每一“时间-货币”的收支情况,并且定期向参与者提供结算表,个人可以利用该机构来获取工

作、接受培训和获得帮助机会。 这些“钱” 可以储蓄起来,用于接受培训或者作为失业时的资源。我国的

社区自治组织也可以充分利用社区资源, 开发这种 “时间-货币”资源,社区组织的企业(或第三部门)提

供工作机会,支付“时间-货币”,同时在参与者需要时,提供必要的服务,这既可在一定程度上解决社区资

金不足问题, 又解决了社区居民的参与及所需服务问题。

参考文献:

[1]魏娜.中国城市社区建设中的问题及其理性思考[J]新视野,2002,(2)

引文题名 1: 中国城市社区建设中的问题及其理性思考

引文责任者 1: 魏娜

引文出版日期 1:

引文题名 2:

引文责任者 2:

引文出版日期 2:

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引文责任者 3:

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