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农业科技与三农政策课件


第一章 公共政策概述
一、公共政策的含义 定义:公共政策指政府机关为解决某项公共问题或满足某项公众要求,决定作为或不作为, 以及如何作为的相关活动。 1.公共政策由政府制定 2.制定公共政策的目的在于解决公共问题或满足公众要求 公共交通问题、环境污染问题、经济协调发展问题、环境保护问题、能源问题等等 3.公共政策包括政府决定作为或不作为 动计划及相关策略等 二、政策系统的构成 1.公共政策主体 公共政策主体就是那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。 (1) 直接主体 即公共政策的法定生产者,也就是那些获得宪法和法律授权,享有公共权威,能够对社会价值进行权威性分配,从而主导政策过程的 个人、团体或组织。直接主体包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人物。 (2) 间接主体 即那些虽不拥有合法强制力,但能够通过压力、舆论、私人接触等方式,参与、介人到政策过程中,并产生一定影响的个人、团体或 组织。间接主体包括执政党、在野党、参政党,利益集团(压力集团) ,大众传媒,政策研究组织和公民、国际组织、全球性非政府组 织、区域合作组织。 2.公共政策客体 (1)社会问题:社会实际状态与社会期望之间的差距。它是由社会内部矛盾所引发的人与环境或者人与人的关系的失调,对社会造成 了广泛的不良影响,由此产生了现实与期望的状态的差异。 (2)目标群体:就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。 3.政策环境 (1)经济社会环境 (3)文化环境 4.政策中介 (1)政策信息系统 (2)政策资源 三、公共问题 从社会问题影响的范围看,社会问题可以分为公共问题与个人问题。 公共问题:公共问题是社会上绝大多数人或者相当一部分人所遇到的共同问题。它使社会上绝大多数人或者相当一部分人的共同期望 无法转化为现实。 自然灾祸,如地震、风灾、火灾、水灾等;意外的人为事件,如重大交通事故; 科技进步带来的副作用,如网络游戏 ;资源分配 不均带来的问题,如东西部差距、城乡差距;生态环境变迁的结果,引发环保问题 公共政策问题:基于特定的社会公共问题,由政府列入政策议程并采取行动,通过政府行为希望实现或者解决的问题。 (2)体制或者制度 (4)国际环境 政府该做什么,不该做什么? 4.公共政策的内涵通过政府的相关活动表示,如法律规章、行政规定和命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行

公共问题发生的原因:市场失灵与政府失灵
市场失灵 1. 市场失灵 (market failure) 的含义 市场失灵:由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某些限制,是单纯的市场机制无法把资源配置到最佳状态。 2. 市场失灵的原因 (1) 公共物品(public goods)的提供问题 公共物品是可以供社会成员共同享用的物品,严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。所谓非竞争性,是指某人对公共物 品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得的效用。所谓非排他性,是指某人在消费一种公共物品时,不能排除其他人消 费这一物品(不论他们是否付费) ,或者排除的成本很高。

(1)纯公共物品:具有完全的非竞争性和非排他性,如国防和灯塔等,通常采用免费提供的方式。在现实生活中并不多见。 (2)准公共物品: a.公益物品。如义务教育、公共图书馆、博物馆、公园等 b 公共事业物品,也称自然垄断产品。如电信、电力、自来水、管道、煤气等 国防、外交、治安、新鲜空气、清洁水源,企业或私人不愿或不能提供。但中国农村长期由农民自己集资解决,现在新农村建 设就是还账 (2) 外部性造成的问题 外部性(externality): 指某一个经济主体的经济行为影响了其他个体的效益或成本的现象。可能是正面或负面影响。 如果经济行为产生的社会效益超过私人利益。 如果经济行为造成社会效益低于私人利益,社会成本高于私人成本的情况。受害者得不到赔偿, 外部经济 (external economy):

外部不经济 (external diseconomy): 染就是一种“外部不经济”。 (3)自然垄断造成的问题 ? ?

产生市场失灵,须政策工具介入运作。钢铁企业排放的烟雾及含硫气体损害当地人的财产和健康,但受害者并不能得到补偿,这种污

具有规模报酬递增的行业,规模越大,平均成本越低,通过竞争逼迫小厂离开该行业, 最后形成自然垄断(natural monopoly) 。 AT&T 的拆分、微软公司 扭曲了资源分配效率,政策必须干预。 ? 信息不对称性 (information asymmetry) :

(4)信息不对称性造成的问题 指消费者没有足够的信息与专业知识,判断产品所接受的数量和质量是否合理,因此消费者在议价的过程中,与生产者相比,处 于不公平、不合理的地位。 ? ? 政府失灵 政府的角色与能力 (1)角色:制定规则、提供服务、协调关系、监督管理 国家首要职责,不是发展经济,不是强大军事,而是维护社会的公平和正义,保障社会弱势群体不被淘汰。此为国之根本。 (2)能力: 经济能力包括:推动本国经济发展;维持税收和保持公共财政收支平衡 社会能力包括:维护社会秩序的能力、达成社会谅解和实现社会整合包括社会基本价值观念和社会公众利益、实现和维护社会公正的 能力 自我发展能力包括:有效的反应和应变的能力:社会感应能力、分析判断能力、迅速作出最优化对策的能力、预测政策结果的能力; 适应环境创新发展的能力;自我更新的能力 政府失灵的含义(government failure): 指政府为解决市场失灵所产生的各种问题, 乃采取各式各样的政策工具与干预行动, 以弥补市场是失灵的缺失。 但由于政府在制度、 结构、运作上具有许多先天性的缺陷,无法达到预定的目的,而造成政府失灵的状况。 政府失灵的具体原因 (1)直接民主(direct democracy)造成的问题: 投票的结果无法充分代表整体投票者的意见; 由于投票是多数人将成本集中在少数人身上,产生了“多数暴政”(Tyranny by the majority)的情况; 社会中少数者的偏好强度无法在投票中显示,使少数者必须忍受无效率的社会选择等。 (2)代议政府所造成的问题 代议政府(representative)指通过选举而产生各级行政首长、民意代表、司法官。民选公职人员的主要任务是制定与执行公共 政策,为人民谋最大福利。 然而这些公职人员可能受到本身利益、 时间及财务限制等因素的影响, 产生“寻租”现象, 他们会制定不必要或不合理的政策, 造成资源浪费和社会不公正的现象。如秸秆立法,馒头立法。 (3)机关供给财货所造成的问题 因市场失灵问题,政府机关必须提供各种公共财货,如国防、外交、治安等。但由于预算受到民意机关的控制、预算支出未受 到有效监督、机关功能未发挥效率性、行政人员能力不足、本位主义浓厚等原因,使政府无法满足人民所需要的财货。 生产者收费过高,产品或服务低劣,要求政府适度介入。 上市公司年报准确性、高管经理报酬合理与否

南海问题、社会治安 (4)分权政府所造成的问题 大多数国家采取分权(decentralization )与权力制衡(check and balance)的制度。政府不同部门之间,如行政、立法 、司法部门 间,机关彼此间、中央与地方政府间,都有分权设计,但可能造成延误时日、贻误时机、资源分散、政策不亦执行、监测困难等问题。 四、公共政策的功能 1.管制功能 通过制约、禁止政策对象行为来实现的。表现为两个方面: (1)条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范,这是积极性管制功能。 (2)条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时,受到相应的惩罚,这是政策的消极性管制功能。 如大城市 交通政策(公共交 通与无车日) 2.导向功能 是一定时期政策主体所制定的整体目标与行为的准则。如:可持续发展;循环经济;节能减排,出口退税等 3.调控功能 是指政府运用政策,在对社会公共事务所出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。 为了平衡各种利益矛盾,实现社会的稳定和发展,公共政策,需要调控社会利益关系。 如:穷人与富人关系的调控;城市与农村关系的调控;工业与农业关系的调控等 4.分配功能 是一种对社会价值进行的权威分配。 如:取消农业税;工业反哺农业;退耕还林等 (1) 是对全社会的利益分配,而不是其他分配。 (2) 是基于在多种利益关系上的有选择的利益分配,而不是盲目的分配。 (3) 是通过综合各种利益矛盾后的利益分配。而不是孤立地就 事论事式的分配。 (4) 是要在实践中得到兑现的利益分配,而不是口头或纸上的 利益分配。 五、公共政策的分类 (一)元政策、基本政策、具体政策 1.元政策 在公共政策的层级系统中,元政策是最深层的政策。 元政策是“关于政策的政策”,是“用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称 ”,其基本用途在于“如何正确地制定公 共政策和有效地执行公共政策”。 类别 元政策的第一种类型是价值性的元政策----“民主”、“自由”、“公正” 元政策的第二种类型是方向性的元政策----“以经济建设为中心”、“改革开放” 元政策的第三种类型是程序性的元政策----民主集中制 2.基本政策 基本政策通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性的政策方案。 元政策侧重于价值陈述,它为所有的政策提供价值评判的标准;基本政策则侧重于目标陈述,为相关范畴内的所有的具体政策规 定总目标。 3.具体政策 凡是在元政策和基本政策的范畴以外的政策,都可归入具体政策。它的具体性表现在以下四个方面: ? ? ? ? 具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。 具体政策表现为一系列的行动步骤和行动方案。 具体政策必然要求有对应的部门或机构来具体实施。 具体政策的实施效果是在经验基础上可以直接观察到并可以评价的。

(二)依社会内容的分类 1.政治政策 国内政治政策:①政府改革;②选举政策;③政治过程等。 国际政治政策:①战争与和平;②国际贸易与商业发展等。

2.科学与技术政策 规划政策:①住房;②交通;③通讯。 应用科学政策:①能源;②医疗保健;③技术革新。 3.经济政策 涉及整体经济政策:①经济运行与经济成长;②金融与货币;③税收、支出与赤字;④通货膨胀与失业。 生产要素及生产流通政策①土地与农业;②商业与消费;③劳动力及其管理。 4.社会政策 集团政策:①民族与性别;②贫困与公共援助;③家庭。 个人发展政策:①教育与学习; ②人口流动;③闲暇娱乐。 5.法律政策 刑事犯罪的惩治; 公民权利保障; 经济商业犯罪的防范; 政府行为失当的纠正。 六、政策制定的原则 ? 符合人民根本、整体利益的原则 (1)全盘考虑不同阶层、不同群体、不同地区人民利益(利益普惠,促进社会公正) ;房地产开发与强制拆迁 (2)尊重和保护个人利益;网吧(民主与共和) (3)弱势阶层、弱势群体、落后地区的利益。小商小贩与市容 ? ? ? ? 处理好眼前利益与长远利益的关系 与法律及上一级政策相一致的原则 效率与公平兼顾的原则 泰勒 “蛋糕做大”;可持续发展;退耕还林 土政策: 限小政策、大连关闭桑拿场所 政府部门和政府官员的利益要始终服从和服务于人民的利益

分粥的案例 (1)政府的公共政策的重点是公平: A、从干预目标的实现来看,具有多元性但公平是基础 B、市场的诸多缺陷必须从公平出发才能加以解决 C、政府干预的诸多失败,也表现在有失公平上 D、从公共政策的本质看; (2)公平的主要内容:公平的竞争环境、公平的市场环境、公平的社会分配机制与原则 ? ? 考虑人性需要的原则 经济性的原则 移民澳洲、保护大象和退耕还林的案例 粮食直补的案例

七、公共政策决策体制 公共决策体制是决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。各种不同的公共决策体制,其权力的分配总是以维护一 定的政治统治为核心的,其决策程序、原则也总是采取最有利于统治的方式 。 (一)公共决策体制的构成 1.决策权力。 2.决策的程序。 3.决策的规则和方式。指决策形成所遵循的原则和采取的投票的方式。 (二)公共决策的权力 1.决策权力及其种类 决策权力是指在决策过程决策主体对他人的控制力、影响力和制约力。 为了保证决策权力能够令人满意地到达权力的客体, 决策者不得不采用各种手段来控制自己的决策权力。 最常见的手段有: 说服、 威胁、交换、实施权威。 公共决策权力角逐的中心问题是利益。利益影响着公共权力的各个层次。 根据决策权使用的特点,可以区分为集权制与分权制。 (三)公共决策体制的类型

1.议会制:包括总统——议会制、内阁——议会制、委员会——议会制 2.独裁制:包括宗教领袖、君主亲政制、军人独裁制 3.人民代表大会制 (四)现代公共决策的方式 公共政策的形成过程实质上是公共选择的过程。这种选择遵循一定的规则。 1.投票规则: (1)全体一致规则; (2)过半数规则(3)投票规则的变异形式 (五)群体性决策 优点 ——(1)集思广益,博采众长,避免主观片面性 ——(2)避免在决策中偏重于个人或单个部门利益 ——(3)有利于调动更多人的积极性,有利于决策的贯彻执行 缺点 ——(1)缺少反应 ——(2)冒险转移 ——(3)时间长,花费多 九、公共政策的执行 (一)影响政策执行的主要因素 1.政策本身 (1)政策的合理性 是否建立在明晰的理论基础之上 是否建立在理性的分析判断之上 是否设定了明确而具体的政策目标:表述明确;可以或可能达到 ;可以理解和衡量;属于执行机关职权范围内的事;有明确的时空界 限 (2)政策的可行性 (3)政策的稳定性 (4)不同领域政策的不同特点 2.政策资源 (1)财务资源 (3)信息资源 3.政策执行环境 (1)公众态度 政策制订一定要考虑阻力问题:不理解;懒惰的天性;因循守旧 (2)执行机构对待公众的态度 对待不服从公众的应对方法:说服;协商 仲裁 ;权威 ;等待拖延 ;平衡 ;妥协 。 (3)政府机构的整合程度 4.组织结构 (1)标准作业程序 (2)分离化 (二) 政策执行过程 1.动员:设计执行策略、制定执行措施和程序、确定和训练执行人员并沟通政策内容、准备所需的材料和资源、通过各种途径动员人 们支持。 (1)预热阶段 基本目标确定、搜集资料、 起草方案、私下讨论 (2)公开讨论阶段 (3)形成决议阶段 2.执行:正式编号发文 ;自上而下逐级贯彻宣传;重点部门重点贯彻 (三)我国公共 政策执行中的问题 1.决策主体与执行主体不分,执行缺乏相对的独立性。 2.执行主体缺乏一定的主动性,导致被动与机械执行。 (层层传达政策,对实际执行情况漠不关心;机械执行陈旧的、过时的政策等) (2)人力资源 (4)权威资源

3.执行手段单一化,导致野蛮执行。 4.越权和滥用权力执行,导致违法行为发生。 5.执行中太考虑部门利益和集团利益,导致偏离政策的目标 十、公共政策评估 (一)政策评估的含义和作用 1.含义:鉴定人们所执行的政策在达成目标上的效果,确认政策对问题的解决程度和影响程度,并应用研究设计的原则,通过政策效 果的透视和分析,辩识政策效果的成因,一求通过优化政策运行机智的方式来强化和扩大政策的效果。 2.政策评估的作用 (1)检验政策的效能、效率; (2)决定政策去向的依据; (3)有助于政策制定及执行的科学化; (4)有助于对资源进行更有效的配置。 (二)基本内容 1.内容 (1)政策影响评估 正面影响与负面影响 注意考虑政策环境对政策的影响 注意是否形成预期的影响,注意是否存在预期之外的影响 注意评估净影响即完全因为政策本身所产生的影响。 对于政策影响的评价,要具备 2 个条件:确定的政策目标衡量标准和对政策对象产生实际作用。 (2)政策效率评估 含义;对政策在其运行过程中的速度、范围等功能效力的分析评价。 内容:政策方案确定的高效率、政策贯彻实施速度的高效率;政策落实的高质量;政策监督有保障;政策运行中的问题得到有效处理 等。 (3)政策效益评估 含义:指政策运行过程中或结束后所产生的有效的结果、成果、收益等进行评价和估计。 内容:分析运行所产生的结果、解释政策运行好坏的原因、寻找达到最佳效果的途径。 成本-效益分析方法(1981 年里根总统 12291 号行政命令,所有政策管制都要使用) : 收益费用比 收益:包括直接收益(政策实施后所产生的直接结果)和间接收益(波及的效果) 。 费用:交替费用(新旧政策交替时所必须花费的费用) ;执行费用;培训费用;时间费用;影子费用(机会成本 -是指当把一定 的经济资源用于生产某种产品时放弃的另一些产品生产上最大的收益。 ) (三)公共政策评估的基本步骤 1.准备工作 (1)根据需要选择和确定评估对象 (2)明确目的意义和要求 (3)提出评估的基本设想 (4)确定评估的标准 (5)制定评估的方案 (6)挑选和培训评估人员。 2.实施评估 利用各种调查手段全面搜集有关制定、执行的第一手 材料,并在此基础上进行系统的整理、分类、统计和分析,运用响应的评 估方法对政策作出评估结论。 3.撰写评估报告和总结 (1)报告是将评估结论用书面报告的形式反映出来,提交给政策制定者或有关部门,使其能应用于实际的政策过程,为政策决定政策 前途提供依据。内容除了对政策本身的价值判断外,还包括政策建议的提出,以及对评估过程、方法和评估中一些重要问题的说明。 (2)总结是通过对评估活动的全面回顾,评价工作中优缺点、总结经验、汲取教训、为今后的评估活动服务。

(四) 评估方法 1.前后对比法 (1)简单对比:将政策实施后对象变化前后的可衡量的值的差异 (2)投射——实施对比。将政策执行前的政策问题的发展趋势映射在某一时间点上,并与同时的政策执行结果比较。 (3)有无政策对比 (4)控制对象和实验对象对比。 2.对象评定法:通过政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。 3.专家判断法:组织专家审定关于政策的记录、观察政策进行对政策对象和以前的政策参与者进行调查,与执行日呢员机器工作人员 交换意见,最后转写评估报告、鉴定政策成效的方法。 4.自评法:政策人员自行对政策的影响和实现预期目标的进展情况进行评估。 (五) 困难与误区 1.评估的难点 (1)目标的不确定性 (2) 影响的广泛性 (3) 资源的混合和政策的重叠 (4)有关人员的抵触 (5)评估资料与经费欠缺 (6)评估结论不被重视 2.误区 (1)主观误区:评估者出于各种可能的不、不良动机,有意识扭曲评估中的事实,混淆某些是非原则,以达到一己私利。 以表象取代事实 以形式取代研究 以政治取代科学 以研究取代服务 以社会目的取代政府目的 以获取资源取代政策目的。 (2)客观误区 政策目标不确定 因果关系不确定 效果不确定 政府态度不确定 客观数据的缺陷 十一、政策调整(终止) (一)导致调整的主要因素 1.决策者的价值取向的变化 2.政策环境 3.政策资源 (二)内容 1.功能终止:终止政策带来的某些服务 2.机构终止:制定或执行某些政策的机构的撤消、合并、与缩减 3.政策本身的终止 4.计划的终止:执行政策的措施和手段的终止 (三)方式 1.政策替代 3.政策分解 (四)政策调整的障碍 1.机构的持续性 (1)惯性 2.机关联盟 (2)生命力 (3)动态适应性 2.政策合并 4.政策缩减

3.利益集团的影响 4.法律上的障碍 5.公共舆论的压力,特别是对某些服务的终止 6.终止的代价: (1)积淀成本 (2)调整行为本身的成本 (五)促进政策调整的有效措施 1.重视宣传与说服工作 2.预留缓冲时间 3.有选择的传播试探性信息,增强公众承受能力 4.提高决策者的整体素质 5.建立强大信息反馈系统 6.公开政策评价结果 7.选好政策调整的时机、力度和步骤 十二、中国公共政策研究的历史背景 (一)古代中国的政策思想的归纳 1.“惠民” 、 “养民” 、 “富民”政策传统; 2.“不患寡而患不均”政策倾向; 3.“民为邦国,政在得民”政策原则; 4.“无为而治”政策构想; 5.“重农抑商”政策主张; 6.“世异则事异,事异则备变”政策思想。 (二)古代中国政策的思想出发点 1.以人为本 “仁”者爱人 “人治”与“法治”之争 (1) “人”的范围 (2)法治=黑头法律 人治=红头文件、白头批示、口头指示 (3)人治的优点:决策的灵活性、果断性 缺点:破坏法律尊严及刚性 ;不公平 2.以德为先——其身正不令而行 仁 爱人 “义”和“利”之争 3.中庸之道 (1)适度; (2)灵活变化; (3)协调矛盾 4.以和为贵——天时不如地利,地利不如人和——和而不同 5.无为而治—— 道家 (1)减少管理的阻力和冲突 (2)减少上级错误的干扰 (3)减少权力及管理费用和腐败现象的发生 (4)符合泰罗“例外原则” (5)保证了政策的稳定性 十三、中国政策体制的特点分析 (一)人民代表大会制度是中国政策系统决策体制的类型 人民代表大会具有四大职权:制宪和立法权;人事选举、决策和罢免权;监督权;重大问题决定权。 (二)中国共产党在政策系统决策体制中处于核心领导地位 共产党在中国决策体制中的核心领导作用,主要体现在:其一,国家的一切重大问题都是由党首先提出政策建议。其二,共产党 培养选拔干部到国家机关包括政府、人大和司法机关担任领导工作。其三,从中央到地方的各级党委作出的各种党内决定,具有政策 义 付出 礼 规矩 智 才干 信 信用 ;造神现象;腐败;官场潜规则 (劣币驱逐良币) ;决策失误;专制遏制民主

思想和行为不符(孔子)

的功能,党和政府的政策往往融为一体。 (三)政府在政策系统及运行机制中起着关键性的作用 中国公共政策的制定过程大体如下:中央政府有关部门首先提出政策性文件草案,然后与相关部门沟通协商达成共识,最后根 据该项政策的重要程度和成熟程度,分别交人大会议通过颁布或由政府首长签发。中国的公共政策决策类似于决策模型理论中的“系统 决策模型”。 (四)民主集中制是政策系统及其运行的基本原则 民主集中制是中国共产党和我国各级政府的基本的组织原则,也是我国政策运行尤其是政策制定的基本原则。 民主集中制包括民主和集中两个方面, 是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合, 二者密切联系、 相互依存、 相互制约、 相辅相成, (五)决策体制中权力分配结构上集权色彩较为浓厚。 (六)试点、循序渐进是政策运行的重要方式 在我国政策运行过程中,在方式方法上最具创造性的是“试点”。 “试点”方式是马克思主义认识论在政策运行过程的具体体现。政策试点既是政策认识的一种基本来源,也是检验政策是否正确的 标准。 (七)“红头文件”是政策的重要载体 党的决议、指示等党的政策,俗称“红头文件”不但成为广大党员必须遵循的行为准则,而且直接成为国家和政府的公共政策,这 种情况从中央延伸到地方、从党延伸到政府、从政府延伸到政府部门和其他社会组织。红头文件成为公共政策代名词。 十四、 21 世纪中国政策体制改革思考 (一)中国政策体制改革的前提和目标 1.四个前提 其一是我国的根本任务。发展是硬道理,我国在新世纪的根本任务就是加快发展,在本世纪中叶实现第三步战略目标,把我国建设成 为高度富强、民主、文明的社会主义现代化强国。 其二是我国经济基础。我国通过 20 多年的改革,已经建立起社会主义市场经济的体制框架。 其三,是我国的社会制度。我国是社会主义国家,本质就是要解放生产力、发展生产力、消灭剥削、消除两极分化、走向共同富裕。 其四是我国的政治体制。共产党是我国一切事业的领导核心,过去的改革模式是党领导下的“政府主导型”,在将来很长一段时间内, 这种模式仍将是有效的。政府主导就是政策主导。 2.三个目标 一是发展。即促进经济发展及社会的全面进步。 二是效率。在现代市场经济条件下,公共政策的一个重要作用和目的,就是纠正市场失灵所造成的效率干扰和效率损失。 三是公平。公共政策要把实现公平作为自己责任和目标。公平问题的解决又是效率问题解决的前提。 (二)有限化 有限化是指要根据市场经济的要求,准确界定政府的作用范围和政策的作用界限,改变过去计划经济下政府包打天下,政策管辖过宽 的弊端,做到政企分开、政事分开、政社分开把一部分原来由政策调节的领域交由市场和社会去完成。政策的功能主要集中于市场规 则的制定和实施上,建设完善的市场制度,营造有利的竞争环境,促进市场的有序运行。 (三)分权化 分权化是指在政策系统内部决策权上的纵向分工,主要中央和地方的分权。在中央和地方的决策权力分配中,最主要的是两项权力: 经济资源配置权和行政人事决定权。组合成四种不同政策体制类型: 1.经济集权与行政任命制的组合,这是一种典型的高度集权的决策体制。 2.经济分权与行政选举制的组合,这体现了联邦体制的重要特征。 3.经济集权和行政选举制的结合,这种体制类型仅仅是理论的抽象, 4.经济分权与行政任命制的组合,这是一种过渡形态的政策体制。现阶段我国就是这种体制类型。 坚持分权化的改革方向,处理好中央和地方分权和集权的“度”,其基本的思路应该是: 第一、坚持政策体制的分权化方向,不能因为分权的负作用而走回头路。 第二、深化企业改革,大部分国有资产退出竞争性领域,加快企业产权多元化的步伐,缩减地方政府作为国有资产所有者实际代表对 资源的配置权和对企业的控制权。 第三、严格界定中央和地方的决策权限,尤其是经济决策权。宏观经济调控权应集中于中央。地方政府拥有根据中央的政策对企业的 行政监管权和有提供公共产品和服务的义务。 第四、重新确定地方政府的业绩考核指标,加大对地方政府的“硬约束”。

(四)民主化 民主化就是建立公共事务决策和管理的民主体制,它是政治民主化的集中体现。 1.伴随着社会主义市场经济的发展,出现了利益多元化的趋势。 2.随着社会主义市场经济的发展,公民的独立自主意识、政治参与意识以及政治民主化的要求将逐步增强。 3.要遏制以至最终消除政策制定和执行中的“设租”和“寻租”,最有效的机制就是扩大民主,在政策机构和政策运行中有更多的公民切实 参与,民主决策、民主评估、民主监督,尤其要使之法制化。 政策体制的民主化主要包括两个方面: 1.改变政策主体的权力结构,扩大民众决策权和参与度。举措之一就是逐步发展直接选举制度,从组织上保证民意代表有更多决策参 与权。举措之二是扩大各级人民代表大会及其常委会的政策决定权、评议权和监督权,真正树立最高权力机关的权威。 2.政策的运行要建立制度化的民主程序,保证公民的政策主体权力落到实处。 (五)科学化 政策科学化是指政策运行过程中,由传统的经验决策向现代科学决策转变。包括政策观念的科学化、政策理论的科学化、政策主 体的科学化、政策程序的科学化等。 1.树立现代政策观念,提高决策者的决策素质。 2.加强政策研究组织的建设,发挥现代决策咨询组织的作用。 3.大胆借鉴、吸收、掌握和运用西方先进的政策理论、方法和技术,提高决策者的决策水平。 4.优化政策运行机制,逐步实现决策过程的程序化。 (六)法制化 1.政策系统,主要是权责结构、运行过程要纳入法制化轨道;要建立健全决策责任制;要保障广大人民群众参与公共决策的民主权利, 并使决策咨询特别是专家咨询制度化。 2.依法行政。一是政府所制定的所有政策都不能违背宪法和法律。二是政策的制定和执行必须遵循法定权力和程序而不能超越。 3.政策的合法化。政策的合法化是指法定的政策主体为使政策方案获得合法地位, 必须依照法定权限和法定程序进行政策审查、通过、 批准、签署和颁布实施。政策合法化包括两个方面:一个方面是政策的法律化。另一方面是任何政策都必须经过法定机关的审查、通 过和法定主体的签署。

第二章
二、 “三农”问题的提出

三农问题的产生与演变

中国的“三农”问题大致可以以 1921 年中国共产党成立为界,前后各约八十年。在前八十年, “三农”问题的解决主要是依靠农民自 己,资产阶级改良派和革命派。 著名的教育学家陶行知曾创办《南京晓庄实验乡村学校》 ,提倡“平民教育” 。中华职业教育社的创始人黄炎培先生也长期从事着“唤 醒民众”的教育工作。1928 年,与当地人共同组织了“徐公桥乡村改进会” , 关于农村经济发展的计划内容有:1)设立农场或特约农户,研究改良工作;2)推广良种及新式农具;3)垦荒造林; 4)扶助农民开 展副业生产;5)举办农艺展览会,奖励优良农艺;6)设立公共仓库;7)改良水利设施; 8)设立职业介绍所,等等。 三、 “三农”问题的地位 无论从历史还是从现实看, “三农”问题始终是我国革命和建设中至关重要的问题之一。 90 年代初,党提出“三农”的整体性概 念。1990 年 6 月 19 日,江泽民总书记《在农村工作座谈会上的谈话》中指出: “我国十一亿人口,八亿多在农村,农村稳定了,农民 安居乐业了,也就从根本上保证了我们国家和社会全局的稳定,农业是国民经济的基础。 ” 。 “农业是国民经济的基础,农村稳定是整个 社会稳定的基础,农民问题始终是我国革命、建设、改革的根本问题” 。 我国有十三亿人口,是一个典型的农业大国,农村人口占 70%以上,农业和农村发展不上去,农民生活得不到明显提高,就无法 实现全面建设小康社会的目标,无法实现中国特色社会主义的现代化,无法实现全国人民的共同富裕,无法实现国家的长治久安和中 华民族的伟大复兴。 四、 “三农”问题的实质 那么, “三农”问题究竟是什么问题呢? 农业问题就是如何使农业走出基础薄弱的境地,促使传统农业逐步转变为现代化农业; 农村问题就是如何尽快改变城乡二元结构,缩小同城市的差距,体现物质、精神、政治和社会文明协调发展的新农村问题; 农民问题就是如何改变农民收入低,待遇差,看病难,上学难,与城市市民收入差距过大的境况。 ;简单地说就是农业效益低,农村 发展慢,农民收入少。在这里,核心问题是农民问题。

三农问题涉及很多方面,农村基层组织建设问题,农民收入问题、农民权益问题、农民工工资拖欠问题、城乡差距问题等等,三农问 题的核心是农民收入问题,而收入问题的关键是城乡收入差距的拉大,城乡之间发展的不平衡。 造成城乡收入差距拉大的原因很多,既有经济的也有社会的,既有文化的也有政治的: (一)农业分工程度低,存在严重隐性失业 著名经济学家诺贝尔奖获得者萨谬尔森在其旷世巨著《经济学》中所说: “在拥挤的中国和印度,生活水平之所以低,是因为在每一 英亩土地上有如此之多的劳工,而不是因为劳工在经济激励面前无动于衷。 ”造成农民失业的原因很多,概括起来有以下几点: 1.农业分工程度低 2.技术对劳动的替代作用 3.人口增长速度快,人地矛盾突出 4.城乡二元经济结构阻碍了农村失业人员向城市的转移 5.农民文化水平差就能力低 6.加入 WTO 后,国际竞争加剧 2001 年底中国加入 WTO, 中国农业对外开放程度大幅提 高, 中国农业与世界农业的关联程度发生重大变化; 在世界贸易体系中, 中国作为农产品生产大国和消费大国,既可能受到国际市场的不利冲击,同时也对国际市场有着巨大影响; 中国小规模分散经营的传统农业与国外大规模现代化农业难以竞争的局面,在较长的时期内不会出现逆转; 发达国家对农业高补 贴、高保护所形成的不公平国际农产品贸易环境,在短期内也不会得到根本的改变。 农产品进口压力日益加大 农产品贸易逆差可能成为常态 国际市场风险防范和管理的难度加大 国际农产品贸易环境日趋复杂 (二)农业生产本身的弱势性 1.农产品是一种需求价格弹性系数小的商品 需求的价格弹性系数分为五种:富有弹性、缺乏弹性、单位弹性、完全弹性和完全无弹性五种。需求缺乏弹性意味着产量的提高 不仅不会提高收入反而会使总收入下降,农产品就是这样一种缺乏弹性的产品。 2.农业投资的边际收益递减规律 在土地、投入等其它要素一定而农业科技在短期内无重大进展的情况下,随着劳动投入的增加,其边际收益递减。 3.农业生产实现不了规模经济 根据经济学常识,大部分生产只有达到一定的规模,才会产生规模效益。由于任何生产都必须投入一定的固定资本,当规模过小 时固定资本得不到充分利用,经济效益低下。 4.恩格尔系数法则的作用 恩格尔系数是一个被实证广泛证明的经验规律,它表明随着一国国民收入水平的提高,生活消费品在总收入支出的比重将逐渐降 低,而精神享受等其它支出将逐渐增加。因而农产品在人们消费中的比重会随着社会的发展,生活水平的提高而逐渐降低,从而使农 业总值在社会总产值中的比重逐步降低。 5.农业生产的长周期性和自然风险性 农业生产时间周期长,很多作物一年一季。而且农业生产受自然条件影响很大,一旦发生农业自然灾害,产量就会受到极大影 响。正是由于农业生产的高风险性,我国的农业保险开展进程缓慢。 (三)农村的市场失灵 农村市场失灵。所谓农村市场失灵是指由于农村市场的固有缺陷,农村市场不能有效地发挥市场配置的基础性调节作用,从而不 能实现经济福利最大化的现象。 1.土地产权不清晰 产权清晰有利于降低交易费用,提高交易透明度,减少交易中的不确定性,稳定交易者的收益预期,从而提高资源的配置效率。 2.行政垄断的存在 3.城乡信息不对称 4.农村公共产品供给不足-重城轻乡 5.来自工业的负外部性 基础设施投资、医疗卫生资源、教育、社会保障 侵害的农村进行补贴,农民的权益受到严重侵害。 (四)农村的政府失灵 根据公共选择理论,政府行为和政府目标在很大程度上受政治家和政府官员的动机支配。而政治家和政府官员的目标是追求自身 利益的最大化,他们追求自身利益最大化的行为将导致“政府失灵” 。

由于城市工业对河流、空气的污染,严重恶化了农村的环境,可是由于法制不健全,没有对有负外部性的企业进行征税和对受到

由于政府不是一个全知全能的政府,它不可能知道市场的一切信息,因而政府的对宏观经济形势的判断可能就不准确,制定的政 策可能就不符合实际。同时,政府面对的市场主体,也是理性的主体,一旦对政府行为形成预期,政府行为的后果就会与政府预期的 目标产生差距。 而且政府工作人员也是经济人,它会利用自己手中的政治权力,为自己寻租 1.城乡分治的二元经济、政治体制 2.财权与事权的不对称 3.行政指令的决策失误 4.政府管理者的寻租行为

(一)党初步探索我国“三农”问题的曲折历程(1949-1978 年) 在我国新民主主义革命时期与社会主义建设时期,以毛泽东为代表的中国共产党领导集体高度重视“三农”问题。1926 年就指出 “农民问题乃国民革命的中心问题。 ” 。 “所谓国民革命运动,其大部分即农民运动。 ” 1.社会主义三大改造时期(1949-1956 年) (1)恢复国民经济 (2)实行三大改造 2.“大跃进”及国民经济调整时期(1956 一 1966 年) (1)“大跃进”时期 (2)国民经济调整时期 3.“文化大革命”及两年徘徊时期(1966 一 1978 年) (二) 1978 年以来党对“三农”问题探索的深化 1.改革初期的探索(1978 年-1984 年) “家庭联产承包责任制” ”交够国家的,留够集体的,剩下的全是自己的”利益分配结构 乡镇企业 2.深化改革中的全面探索(1985 年至 2004 年) —土地问题(集体所有;小农户分散生产) —乡镇企业 —非农转移 —农业科技 —农村金融体系

新农村建设
(1)新农村建设的内涵 生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主 经济建设、社会建设、文化建设、政治建设 (2)新农村建设的原则 从各地实际出发 弹性大,有广泛适应性 起点可以有差距 步调可以有快慢 水平可以有高低 特色可以有不同 尊重农民意愿 农民辛勤劳动与政府扶持相结合 农民:建设主体、主要受益、“一事一议” 政府:重在“参与”、民办公助、奖勤罚懒

(3) 新农村建设:政策选择

推进现代农业建设: 用先进的物质条件装备农业,用先进的科学技术改造农业,用先进的组织形式经营农业,用先进的管理理念指导农业。 科技政策:创新体系、推广机制、循环农业 基础设施:农田水利、耕地质量 结构调整:优势、特色、品牌、养殖业、疫病防控 增长方式:集约农业、节约型农业、生态建设和环境保护 全面深化农村改革: 稳定家庭承包经营制度 农村税费改革:沿袭 2600 年的“皇粮国税” 终结、建立农业的免税时代、不急于统一城乡税制。 农村金融改革:培育非正规金融组织、建立有效的抵押担保机制、发展农业保险 其他改革:征地制度、流通体制、就业制度、合作组织等 新农村建设:政策选择 大力发展农村公共事业: 社会事业:教育、卫生、文化、社保 公共设施:乡村道路、饮水安全、能源建设和农业信息化等 千方百计增加农民收入:挖掘农业内部增收潜力,转移农村劳动力,农民培训;农村非农产业、民营企业,政府支持保护,直接补贴、 良种补贴、农机补贴,探讨其他补贴制度 ,扶贫开发


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