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房地产调控政策的经济学分析与反思


房地产调控政策的经济学分析与反思 ——基于政府规制视角
[摘要] 规制政策在现实中常常失效, 本文利用房地产宏观调控以来的数据实证分析发现房 地产调控政策也没有取得预期效果。对此,从规则经济学的角度,对其原因进行分析解释, 结合分析对房地产行业的规制者和应该如何怎样提高规制能力等问题进行反思, 提相关的对 策建议。 [关键词] 房地产调控 规制失灵 政府规制







加强对房地产市场宏观调控的主要动因是抑制房价过快上涨,中央提出的调控目标是: 实现商品房供给和需求基本平衡、 商品结构基本合理和住房价格基本稳定, 调控的立足点则 是稳定房价。采取的政策与措施从土地政策、货币政策、财政税收政策、保障性住房政策, 包括首付付款成数、差别化利率、打击囤地行为、限制户型,抑制投机投资性购房对个人转 让不满 5 年的缴纳 20%的交易税等等。从 2003 年的 121 号文件、2005 年的“国八条”、2006 年的“国六条”与“90/70”,到今年的“新国十条”,政策围绕房价进行了八年的调控,除了金融 危机发生的 2008 年,楼市调控之拳犹如打在“海绵”软弱无力。房地产政策既关乎国民经济 增长又与广大民众安居乐业息息相关, 从政策的制定到实施均受到社会各方面的关注。 从国 外经验来看,房地产政策评估是确保房地产市场长期健康发展必不可少的环节,但在我国, 对政策本身及执行效果的评估和反馈却一直被忽视。 八年以来这些法规从实施以来其规制效 果究竟如何?是否实现了当初的政策目标?这些政策的效果该如何去做评价,其中原因何 在, 该如何去加以优化和改进?对于这些问题的回答不仅有助于监控宏观调控政策有效性和 及时调整, 更重要的是可以通过现象去总结出宏观调控政策的利弊得失, 积累宏观调控的经 验和教训, 为政府在房地产市场中进行进一步通过宏观调控政策实现调控的目标, 真正有效 的解决国民的居住问题。 本文利用统计数据和政策资料对宏观调控以来的政策进行效果分析,基于产业规制的 视角对其中的原因进行分析和阐述。 对于房地产宏观调控政策实施效果的分析数据是根据政 策本身涵盖的内容、 调控的目标和结合当前社会对房地产市场争议的核心问题而选取, 对没 有足够数据的采用定性描述。 实证分析的指标是根据基本目标和立足点做选取。 由于房价一 直备受市场的关注, 因此本文选取房价作为主要的分析指标。 在供需结构方面选取按照不同 类型住宅的投资和销售额作为分析指标,同时也考虑了 “90/70”政策的实施情况和部分城市 保障性住房完成情况。文章的结构安排如下:第一部分是引言,提出本文的问题;第二部分 对规制理论和相关文献进行简单回顾; 第三部分是利用历年的统计数据对宏观调控实施效果 进行分析; 第四部分是对宏观调控政策失灵进行相关解释; 最后是对房地产宏观调控政策失 效基于规制的角度分析宏观调控的失效是否意味着需要强化调控、 宏观调控中政府角色和公

共利益本质、宏观调控调整方向等四个问题进行了反思。

二 政府规制理论与文献回顾
政府规制理论是在市场失灵、竞争引起生产、资本集中而导致垄断的出现、以及存在 外部性等情况下逐渐发展形成的。 发达国家政府规制理论的特点是: 政府规制政策先于宏观 经济政策,政府规制理论滞后于宏观经济理论。发达国家政府规制政策始于 19 世纪中叶, 政府规制系统理论成形于 20 世纪 70 年代末 80 年代初。1848 年,约翰·斯图尔特·穆勒等经 济学家开始研究自然垄断和经济规制问题, 认为政府应对微观经济领域进行经济规制。 对政 府规制的界定,不同的学者持有不同的观点,史普博(Daniel F·Spulber)认为政府规制是 行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或 特殊行为。植草益认为政府规制是社会公共机构(一般指政府)依照一定的规则对企业的活 动进行限制的行为。日本学者金泽良雄认为政府规制是在以市场机制为基础的经济体制下, 以矫正、改善市场机制内的问题为目的,政府干预或干涉经济主体活动的行为。政府规制是 政府与企业围绕市场而发生的关系, 是政府对企业经营活动的监管和规范, 用以维护正常的 市场秩序。 西方政府规制理论的产生和发展是与当时市场发展状况和政府在处理各种市场问 题中所采取的方法紧密联系在一起的, 也可以说是从国家干预主义理论中派生出来的, 规制 理论的发展经历了规制公共利益理论、规制俘获理论、激励规制理论。政府规制理论主要分 为两大类:强化政府规制和简化政府规制。20 世纪 30 年代至 70 年代,强化政府规制理论占 主导地位。上世纪 30 年代的经济大萧条使人们从自由经济转向政府干预,主张加强政府规 制,直至上世纪 70 年代,发达国家政府都致力于扩张政府经济规制范围、制定强化规制政 策。上世纪 70 年代,发达市场经济国家先后陷入滞胀困境,经济学家们重新审视政府规制 政策,出现了主张放松政府规制的理论。上世纪 80 年代以后,简化政府规制的理论观点和政 策主张逐渐被西方国家政府所接受。 我国学术界对政府规制理论和政策的研究经历了以下三个阶段:第一阶段,20 世纪 80 年代末至 90 年代初,是政府规制理论引进阶段。学术界开始翻译介绍国外的政府规制理论 和著作;第二阶段,20 世纪 90 年代中后期,是研究国内垄断产业阶段。学术界开始用从国 外引进的政府规制理论研究中国垄断产业的问题,主要集中于民航、电信、电力等部门的政 府规制政策;第三阶段本世纪初到现在,是政府规制研究拓展阶段。学术界对政府规制理论 研究的领域逐渐扩大。 我国宏观调控的理论和政策都先于政府规制的理论和政策。 对宏观调 控的研究始于 1978 年, 有关理论和政策成形于上世纪 90 年代初。 在十余年宏观调控理论研 究和政策探索过程中形成了有中国特色的、 较为系统的宏观调控理论框架和政策体系。 同时 中国政府规制理论的形成如下特点:一是重经济规制,轻社会规制,对行政规制(对规制者 的规制)往往一笔带过或只字未提;二是在研究经济规制时,重垄断产业规制,轻竞争产业 规制; 三是认同简化规制者众, 赞同强化规制者寡; 四是数学化倾向明显, 理论观点创新少; 五是系统介绍和借鉴发达国家政府规制理论的论著多,符合中国国情的研究少。

国内外对政府规制理论研究的结论尽管不尽一致,但是都将政府视为规制的主体,是 公共利益的代表, 认为采取规制是政府对市场失灵的一种自然反应。 但是对于对于具体的产 业行业应该如何进行规制、 规制的手段的有效性如何、 政府本身是否也会存在失灵等问题都 应该立足于现状引起重视。施蒂格勒(Stigler,1971) 、佩尔兹曼(Peltzman,1976)等人指出 政府也是追求私利的, 并非代表公共利益, 因此会出现利益集团能够说服政府运用规制权力 为本集团利益服务。规制被滥用,资源大量用于寻租活动,最终导致社会福利的损失。在我 国的房地产行业中不可否认的出现这些问题,国内学者对我国的医药、出租车、电信等行业 进行规制进行了一系列的研究,陈杰(2007)在价格管制的福利损失角度分析过限价房和经 济适用房政策,给出相关建议,陈淮、莫天全(2010)等人对我国的房地产政策评估利用动 态模型进行分析, 张协奎等利用委托—代理关系理论对地方政府对宏观调控政策执行力度不 够的原因进行分析(2009) 。但是站在规制经济学角度对房地产行业调控整体把握的研究相 对较少,实证研究就更加薄弱。

三、2003 年以来房地产调控政策效果:基于实证数据的评估 (一)2003—2009 年全国房价实证分析
衡量房价高低的方法很多, 本文通过绝对价格法、 房价收入比和价格租金比三种方法来 衡量 2003 年以来的房价总水平的高低,根据本文的数据实证,在这三个指标方面都可以看 出宏观调控并没有达到预期效果。

(1)房价收入比情况
房价收入比是指房屋总价与居民家庭年收入的比值。对于房价收入比的计算,不同机 构可能采用不同的统计指标和不同的计算方法, 本文采用的数据皆来自于国家统计局和地方 统计局,数据均为平均数据,其中商品住宅特指一手房,不包括二手房。计算公式: 房价收入比=(住宅单位销售均价×城镇人均居住面积)÷ 城镇人均可支配收入
表一 2003 商品房平均销售价 格(元) 房价收入 数据来源: 2197 6.15 我国 2003 年至 2009 年房价收入情况 2004 2788 6.92 2005 3168 7.31 2006 3367 7.19 2007 3864 7.44 2008 3800 6.78 2009 4475 7.29

上海易居研究院和国家统计局。

表二 北京 2007 2008

部分城市年 07-08 年房价收入 上海 11.25 10.24 广州 12.09 11.68 深圳 13.15 12.23 杭州 9.86 10.33 武汉 8.89 8.2 厦门 13.22 14.08 13.09 13.54

数据来源:

上海易居研究院。

从表一和表二中我们可以看出,从加强宏观调控以来的 2003 年以来,全国和大城市的 房价收入比呈上升趋势。虽然近些年城镇居民收入明显提高,但房价收入比仍逐年上升。

在经济较为发达的东部,尤其是一线城市,如北京、上海、广州和深圳等,房价收入比最
高均超过 10。在城镇人均住宅建筑面积每年稳速提高的情况下,造成房价收入比上升的根 本原因是房价上涨。 房价收入比作为一个衡量房价高低的指标, 没有严格界定, 在欧美国家, 房价收入比既有新建住宅的、也有旧有住宅的,多数国家采用的是按套计价,且是中位数房 价和中位数家庭收入,一般而言,房价收入比超过 6 就可视为泡沫区。当住房用来满足自住 性需求时,支撑房价高低的主要是居民的实际购买能力,联合国人居中心在对 50 多个国家 的首都城市进行调查后认为,一套住房的合理价格应在居民年收入的 2 至 3 倍,当超过 6 倍时, 大多数人就会无力购买, 市场就会出现问题。 我国目前只有一手住宅的全国统计数据, 房价是按平方米计算的,房价和家庭收入都是按平均数计算的,我国从 2003 年以来房价收 入比按照本文选取的方式计算也基本在 6 以上,07、08 年部分大城市的房价收入比在 10 以 上。

(2)价格租金比情况
当房产作为投资需求时,决定房价的重要因素就是房屋租金,国际上通常用“价格租金 比” 来表示房价水平的高低。 本文采用国家统计局公布的商品房销售价格指数和租赁价格指 数之比来表示房价与租金价格的相对变化。如果比值大于 1,说明价格租金比较高,投机成 分和市场泡沫增大;反之,如果比值小于 1,则说明价格租金比较低,市场的投机成分和泡 沫在减少。 表三 销售价格指数 租赁价格指数 二者比值 数据来源: 我国 2003 年至 08 年价格租金比 2003 104.8 101.9 1.03 2004 109.7 101.4 1.08 2005 107.6 101.9 1.06 2006 105.5 101.4 1.04 2007 107.6 102.6 1.05 2008 106.5 101.4 1.05

国家统计局。

从表三数据显示,近年来, 房地产市场 “价格租金比” 持续大于 1, 2003 年全国为 1.03, 2004-2008 年一直在 1.04 以上,根据统计资料表明 2009 年前三季度也达到 1.04。整个市场 的连续多年以来价格租金比持续高于 1,说明近年来随着房价的不断上升,房地产市场的投 机和泡沫成分在不断增大。

(3)房价的绝对水平
在房价的绝对水平方面只是比较几个大城市,进行国际间的横向比较。 2008 年在美国 芝加哥,一套面积 200 平方米的独栋别墅,新房销售中间价为每套 26.4 万美元,按此计算 单价约 9240 元/平方米; 日本东京市区一套面积 80 平方米的公寓楼再加停车位售价约为 3000

万日元,折合人民币 192 万元,每平方米约为 2.4 万元。在我国的北京,2009 年四环以内 70%以上楼盘售价达到 2 万元/平方米。 结合购买力平价、 大陆住房只有 70 年的土地使用权、 美国与日本的人均收入等因素, 北京、 上海和深圳这样的一线城市房价实际上已远远超过了 发达国家。

(二)2003—2009 年全国住房供应与销售结构情况
住宅供给结构主要从投资额、销售情况表和 90/70 政策之后 90 平方米住宅面积总量等 几个方面来分析,其中 90/70 政策数据有 2008 年和 2009 年数据,具体数据见表三表四和表 五。
表三 我国 2003 年至 09 年住房投资情况(亿元) 2003 住宅投资额(亿元) 其中经济适用房屋 经济适用房所占比例 其中 90 平方米以下住宅 所占比例 数据来源:国家统计局。 6677 622 9% 2004 8837 604 7% 2005 10861 519 5% 2006 13638 697 5% 2007 18005 821 5% 2008 22441 971 4% 6416 27% 2009 25619 1139 4% 8351 33%

表四 年份 2003 2004 2005 2006 2007 2008 住宅 29778.85 33819.89 49587.83 55422.95 70135.88 59280.35

住宅销售情况表 别墅、高档公寓 1449.87 2323.05 2818.44 3672.44 4581.31 2865.25 经济适用房 4018.87 3261.80 3205.01 3336.97 3507.52 3627.25

(万平方米) 经济适用房所占比例 13% 10% 6% 6% 5% 6%

数据来源:国家统计局

表 五 城市 北京 上海 深圳 杭州 广州 天津 南京

部分城市保障性住房用地完成情况 2007 60 54 41 7 12 2008 18 130 28 12 18 10 10 2009 31 123 58 84 60 101 56

单位:% 2010 90 99 96 18 32 165 43

重庆 数据来源: 中指数据。

85

37

39

从以上数据我们可以看出, 从投资额和销售情况来分析住宅市场的供应情况, 其中经济 适用房的数量基本在总供应量的 10%以下,在 2005 年以后基本在 5%左右。从销售额看, 2005 年之后基本维持在 6%左右。国发[1998]23 号文件提出要建立“以经济适用房为主的 多层次城镇住房供应体系”,而且在国发[1994]43 号文件中提到房地产开发公司每年的建 房总量中经济适用住房要占 20%以上, 国发[1998]23 号文件中提到了利润控制在 3%以下。 2004 年政府又出台了《经济适用房管理办法》对建设标准、供应对象、销售价格和售后管 理等方面作出了规定。在 90/70 政策出来之后,2008 年和 2009 年其投资额只占到三分之一 左右,部分城市的保障性住房用地也基本没有按照计划执行。由此可以看到,房地产市场的 总量和结构的失衡也是房价问题的重要影响因素,相关政策制定出来之后也没有严格执行。

(三)2003—2009 年房地产开发投资对国民经济贡献实证
从理论上分析,房地产业促进经济增长的目的,是为了提高人民的生活水平,而房价的 稳定合理, 使居民买得起房, 有利于改善居住条件, 二者的目的是一致的, 不存在根本矛盾。 但从表六和表七可以看出, 宏观调控以来, 政府特别是地方政府一直是过于倚重房地产业对 GDP 的拉动作用,社会资源过度向房地产业倾斜,房地产投资占固定资产投资比重一直在 18%左右,在该压制房地产投资比重的时候也没有执行到位,导致房地产市场阶段性过热, 促使房价持续上升。由于中央政府长期以来以 GDP 作为标准考核地方政府,使房地产业的 发展状况与地方政府的实际利益深度相关。土地是国家的,政府对地价应有控制权, “地王” 难禁、地价难压,皆因土地出让金向来是地方政府的重要财源即所谓“土地财政” ,土地出 让金占财政赤字比重可以看出, 地方官员有出让土地尽可能卖出高价的动机。 在房地产宏观 调控稳定房价目标和经济发展目标两者之间协调时,以放弃稳定房价目标为作为选择。

表六

2003—2009 年全国房地产开发及住宅建设投资与对 GDP 比重与贡献率实证 房地产开发投资情况 占固定 资产比 重 17.9 18.3 18.7 17.3 17.7 18.4 17.8 7429 8625 11010 12826 16306 21238 25989 15.8 19.0 27.7 16.5 27.1 30.3 22.4 投资额 增长率 住宅建设投资情况 占固定 资产比 重 16.7 15.5 15.6 14.5 14.8 15.5 15.1

单位:亿元、% 房地 产业 占 GDP 比重 4.44 4.54 4.49 4.50 4.56 4.75 房地 产业 对 GDP 贡献 率 5.91 5.33 4.16 4.58 4.95 5.82

固定资产投资情况

占房地 产开发 投资比 重 93.0 84.9 83.7 80.6 84.0 84.0 85.0

年份

投资额

增长 率

投资额

增长 率

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

43500 55567 70477 88774 109998 137324 172291

16.1 27.7 26.8 26.0 23.9 24.8 25.5

7791 10154 13158 15909 19423 25289 30580

22.0 30.3 29.6 20.9 22.1 30.2 20.9

2009

224846

30.5

36232

18.5

16.1

资料来源:《房地产这十年》;《中国房地产业发展目标与规划研究》;国家统计局。

表七 2004 2005 2006 2007 2008 2009 数据来源: 5984 5505 7677 12000 9600 15970 中指数据。

地方政府土地财政的依赖程度 全国土地出让金 地方政府财政赤字 8699.44 10053.55 12127.75 14766.67 20598.7 28441.55

单位:亿元 土地出让金占财政赤字的比例 69% 55% 63% 81% 47% 56%

(四)2003—2009 年房地产宏观调控政策实施效果分析
房地产宏观调控从 2003 年到 2008 年这五年中,整个宏观经济处于 “防止经济过热的 紧缩性调控”环境之中, “紧银根”和“紧地根” , 房地产调控的重要措施是控制房地产投 资规模和信贷规模增长。调控房价的主要手段是调结构而不是增加供给, “90/70”政策和提 高第二套住房贷款首付和利率, 增加住房转让税收等控制投资性需求的政策成为当时的主要 政策。然而,由于连续多年供应量持续低于需求增长,市场供求关系失衡不断加剧,所以出 现了在政策短期观望后房价报复性上涨的局面。2008 年末到 2009 年末的房地产调控,主 要是服从于宏观经济“保增长的扩张性调控”目标。整个宏观经济处于两年新增“四万亿” 投资和一年新增近 10 万亿信贷的力度背景之下,房地产行业实施了“保民生” 、 “保增长” 的鼓励性和刺激性的调控政策,购房在低利率水平下再加贷款优惠和减税。2009 年新建商 品住房成交量出现了同比增长 44%的历史最高位,一线城市存量住房的成交量也同时出现 “井喷” ,成交面积成倍于新建商品住房,而同时,商品住房的竣工面积增速只有 6.2%,房 价再次因供求关系的过度失衡而快速上涨。2010 年初开始的房地产调控是在宏观经济按照 政策预期目标增长的良好发展背景下进行的。4 月 17 日,专门针对房价上涨过快问题的房 地产调控政策“国十条”出台,随后 9 月 29 日再次根据市场出现的新情况和新问题提出了 新的调控五项要求。但是至年末为止,房价依然处于高企状态。 纵观整个房地产宏观调控的过程我们可以看出, 无论是 2003 年至 2008 年紧缩性的信 贷和货币政策,还是 2008 年至 2009 年采用宽松的货币、信贷政策,调控目标始终都是在 围绕经济目标出发的, 整个房地产市场的供需结构都没有实现平衡, 也没有实现调控房价的 目标。由此可以看出,政府的调控不仅仅是政府通过财政政策和货币政策进行的调控行为, 而是要立足于政府规制的主体是政府, 规制的客体是微观的企业行为和消费者行为的角度思 考问题。

四、基于政府规制视角的调控政策失效原因分析

从上述的数据和结果可以看出, 房地产宏观调控政策的实施效果并没有达到相关部门的 预期效果, 连续多年的努力都没有办法实现其目标, 其中原因究竟何在?按照契约经济学的 理论, 规制政策的本质是政府与企业之间的一种合约, 双方出于公共利益或者社会福利的考 虑, 企业对某种经济行为作为或不作为的承诺与约定, 如有违背则自愿接受政府的惩罚和处 置。但是只要是合约,其缔结和执行就一定会有花费与代价,这些花费与代价称为交易成本 (科斯,1994) ,由于交易成本的存在,很多看似可以实现双赢的交易不会发生,已经形成 的明确法律文本的交易合约也无法执行。就规制政策而言,政府拥有特殊的地位,规制政策 的制定与颁布成本通常比较低, 但是规制政策的执行成本却由于被规制者的机会主义行为的 存在而比较高,导致规制政策无法落实,即通常所说的“上有政策,下有对策” 。从房地产 宏观调控政策不断出台以来可以看出这个过程中有相同的逻辑。 在宏观调整政策当中对地方 政府、房地产企业、银行和购房消费者等都有规定,但是规制的重点在房地产企业。但事实 上, 从整个房地产业的产业链来看, 地方政府在土地出让环节是相当于一个卖方垄断买方竞 争的市场,这里需要规制更是政府,然而地方政府行为无法问责甚至是从不问责,在房地产 建设和销售环节规制的重点才是房地产企业。 但是, 看上去很好政策条款被房地产企业轻松 化解,房地产企业的对策有: (1)设计便于相邻两套打通的小户型。90/70 政策明确规定中 小户型商品房用地面积占 70%以上,但是房地产企业在设计的环节就考虑大户型买家的需 要,用两套房来满足他们的需求。 (2)房地产企业采用垫付首期和“分期首付”的方式, 变相降低购房者首付金额。 在二手房交易市场中则通过阴阳合同的方式来降低首付或者提高 贷款额度来应对政策。 (3)通过分期开发来变相囤地。 (4)捂盘惜售、囤积房源、哄抬房 价等行为的房地产开发企业。 (5)购房者可以提供虚假的收入证明,甚至是假离婚的方法 来规避调控政策。 从地方政府、房地产企业、消费者等角度来看,要全面执行调控政策并实现其预期的效 果基本上时不可能的。首先,在规制的主体政府这个角度来看,经济发展是首要目标,经济 发展目标和房地产宏观调控目标两者不完全协调一致。 房地产业发展要为其贡献而且贡献非 常大, 政府担心自己严格执行政策会直接影响到经济问题。 其次是政府分为中央政府和地方 政府,两者存在博弈。中央政府和地方政府之间利益目标不同,每级政府组织都是一个利益 集团,一方面,他们要完成本辖区内的经济与社会管理任务,履行其管理职能,这需要有充 足的财政收入作为支撑;另一方面,他们又要在仕途上获得晋升和政治支持最大化。中央政 府是获得国民的政治支持最大化, 在房地产市场的宏观调控问题上, 中央政府作为国家政策 的制定者,站在对国民经济宏观把握的角度,追求的是社会公共福利的最大化。 而地方政府利 益目标在于地方财政收入和地方官员政绩。 再次是中央政府与地方政府之间存在着信息不对 称。地方政府对当地区域经济水平、社会状况、人文环境以及房地产市场状况有着更全面、 深入的了解,如房地产市场供求量和供求结构以及变化趋势、房地产企业情况、市场秩序的 规范程度以及住房保障制度的实施情况。 而房地产业有较强的地域性特征, 不同地区的市场

发展规模、 水平有极大的差异。 尽管地方政府会在强制性的制度约束下上报房地产市场的各 种数据资料和政府规划,但由于中央政府处于信息劣势的地位,而地方政府处于对其自身利 益最大化的追求进而对信息进行 “加工” 最大限度地隐瞒对自身不利的信息导致了中央政府 收到不完全或是失真的信息。 由于中央政府对下级政府执行政策的监督成本非常高, 地方政 府会利用其与上级政府的信息不对称,掩盖其不支持中央政府的行为,利用自身信息优势, 做出有利于自己的行为。所以在房价调控中,价格机制失去作用,资源配置效率下降,房地 产市场秩序变得异常混乱。 中央政府和地方政府的政策博弈的时间越长, 市场秩序混乱的时 间就越长,市场秩序从混乱向有序的调整就会因为“路径依赖”而更加困难。在房地产市场 宏观调控过程中中央政府与地方政府的行为应该从委托—代理理论角度来对待, 中央政府是 委托人, 地方政府是代理人, 中央政府对房地产市场的宏观调控政策需要地方政府的贯彻落 实才能真正发挥效应。最后,政策的模糊性给地方政府、房地产企业和消费者极大的运作空 间, 比如说规定建筑商不得为开发商垫资建楼, 开发商开发项目自有资金不低于项目总投资 的 35%,购房者的月供房款不得超过收入的 50%, 加强贷款监管的重要信号, 实际上建筑 商、开发商、购房者、银行等从来就没认真执行。 上述情况无疑都造成了规制政策这个特殊合约的监督与执行成本的高企, 使得这么多年 以来的政策没有达到预期效果。

五、结论与对策性思考
本文通过 2003 年至今的数据分析,直接或间接的验证了旨在实现商品房供给和需求基 本平衡、 商品结构基本合理和住房价格基本稳定的房地产宏观调控并没有取得预期效果。 规 制失灵的原因有动机偏差和能力限制两大可能。 现代规制理论指出, 政府也是追求私利的经 济主体,因此不可避免会带来规制失灵亦或被利益集团收买俘获,为其服务,或者故意制造 政策的壁垒,四处寻租,或者利用规制政策,为自身的职业发展奠定政绩。从房地产宏观调 控来看,以上的几种都有可能。由此,有必要对房地产行业的规制主体问题和应该如何怎样 提高规制能力等问题进行反思,提高宏观调控效果。 从调控的主体来看,一方面,由于我国并没有完善的宏观调控法律体系,导致我们在调 控权的配置上产生了诸多的矛盾, 其中最重要的是对中央与地方之间的调控权的配置缺乏必 要的法律保障,从而形成了“上有政策,下有对策”的中央与地方的博弈模式以及中央政府 各部门之间各自为政、争夺部门利益的局面,进而影响宏观调控的效果。另一方面,宏观调 控的主体也十分混乱,国务院转发文件的发文政府部门来看,发文调控的主体包括建设部、 发展和改革委员会、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、银监会、监察部和国家统 计局以及各地政府。 房地产市场发展过程中引入宏观调控, 其前提就是房地产市场中存在利 益冲突。 而在规制者中的地方政府作为土地管理者以及房地产市场管理主体, 一方面要规制 整个房地产市场, 另一方面作为一个经济人也会存在追逐自身利益而放弃社会公共利益的动 机。目前国家在宏观调控领域中授权、决策、执行、监督的混乱与冲突以及相关调控主体法

律责任的缺失是的宏观调控失效的主要原因, 我们有必要在不断加强和完善宏观调控体系的 基础上制定出规制国家全部宏观调控行为的统一的宏观调控法, 消除政府违法与政策违法现 象。 同时政府要重新审视自己在房地产宏观调控中的角色定位, 可以建立房地产调控的联席 机构,避免调控主体混乱现象。 在具体的政策上设计和执行上主要是从以下几个方面做出努力: 一是增大供应总量的基 础上调结构, 保证保障性住房的土地总量供应; 二是继续强化和严格实施差别化的信贷和税 收政策,区分首次购房、二套住房及以上的首付比例和利率,结合税收政策实施;三是以宏 观调控的经济手段与行政手段并用,如限定家庭购房套数,限制外地人购房贷款,限制房价 调整等措施;四是问责省级政府和地方政府及各部委等举措。 由于条件所限, 本研究的实证数据不够全面, 因此对于调控政策效果评价信度难免偏低, 需要进一步的提高,此外在对策性的反思方面,具体的对策建议相对比较薄弱,这些也是未 来研究努力的方向。 参考文献: [1] 植益草.微观规制经济学[M]. 中国发展出版社, 1992 年第 1—2 页. [2] 王健.构建中国特色的政府规制理论. 光明日报, 2008 年 10 月 22 日. [3] 张协奎 . 房地产宏观调控政策下地方政府的应对行为研究 [J]. 广西民族大学学报 .2009 (3) [4] 杨航光. 政府与市场之争—我国房地产调控的法学思考.重庆大学学报,2009(6)



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